第8期

（总第231期）

许昌市科学技术情报研究所  　　  二Ｏ一四年四月二十五日　

中国快速城市化的资源保障隐忧、生态困境与对策

尹荣尧  孙  翔  朱晓东

诺贝尔经济学奖得主、美国著名经济学家约瑟夫．尤金．斯蒂格利茨曾指出：中国的城市化是深刻影响21世纪人类社会进程的最关键的两件事之一。中国自改革开放以来，城市化速度不断加快，城市化率从1978年的17.92％迅速提高到2012年的52.6％，用30年的时间完成了西方老牌国家需要上百年、战后新兴国家需要五十年完成的城市化进程。中国的快速城市化使得发达国家在较长的城市化过程中分阶段出现的资源生态环境问题在中国近阶段集中凸现，先污染后治理、先规模后效益、先建设后规划和摊大饼式扩张的发展方式导致资源超载和环境超容的恶劣后果屡见不鲜。而资源环境保障程度反过来又直接影响着城市化的速度与质量，制约着城市化的可持续性和发展成果，对城市化的未来起着约束性和关键性作用。中共十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”，目前《国家新型城镇化规划》正在最后修改阶段，生态保护将被提至前所未有的高度。如何在新一轮新型城镇化过程中破解资源环境瓶颈问题以及在发展中解决环境问题，是摆在政府决策者面前最棘手的难题。

    一、快速城市化中资源生态环境问题可总结为逼近和突破“四条线”

1、快速城市化无度索取导致逼近资源存量底线

    无度索取导致耕地资源过度流失威胁粮食安全。一方面，中国人均耕地本就相当稀缺，仅为世界人均水平的40％，且总量呈逐年下降趋势(过去50年间年均下降速度为1.3个百分点)；另一方面，建成区的盲目扩大和低效利用造成了耕地的快速过量损失，城市化新增建成区面积增加又以耕地占用为主要来源(42.17％来自对耕地的占用)。1996-2010年，中国耕地面积从19.51亿亩减至不足18.26亿亩，接近18亿亩的红线，人均耕地由1.59亩降到1.36亩，若以目前的侵占速度，18亿亩的红线将失守。加上现在耕地流失与丢荒现象并存，“征而不用、征而迟用”的现象普遍发生，粮食单产的提高十分有限，全国粮食产量与消费量间的差距将逐渐加大，粮食保障存在安全隐忧。

    无度索取导致城市水资源供需矛盾愈发突出。一方面，中国水资源先天不足，人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，34个省、自治区、直辖市中目前有15个低于国际公认的用水紧张线，其中有6个地区低于严重缺水线。另一方面，不少城市不顾自身水资源支撑能力条件，大力推进城市化，城市人口规模急剧扩张加大了水资源需求缺口(城镇人均生活用水量为198L/d，农村为82L/d，每有1人成为城市人口就需要多消耗l倍的水资源)，同时不可避免地带动了洗车业、洗浴业、人工雪场、高尔夫、人造温泉等高耗水场所的奢侈性水消费增长，结果使得本来就稀缺的水资源变得更捉襟见肘。数据显示，全国城市化水平每提高1％需新增城市用水17亿立方米。城市化导致的水资源供需矛盾问题在西北、华北等缺水地区更加突出。

2、快速城市化无序扩张导致逾越生态保护红线

无序扩张导致区域生态服务功能丧失严重。城市化导致大量外部生态空间(农田、湿地、森林等)不断被城市空间侵占，优良的动植物栖息地缩减，生态服务功能丧失。另外现有的城市化发展模式导致本土物种得不到有效的保护，取而代之的则是大量的单一外来物种引入和不切实际的大园林景观绿化建设，这种不切实际的大面积种植单一园林植被，不利于生物多样性发展，正因为单一虫子数量则减少，鸟类缺少食物，生物链被截断，使得大量鸟类无法生存于这样的“绿色沙漠”。如果这样的城市化过程得以延续，在现有城市化发展模式下，生态超载问题更加突出。

    无序扩张导致被严重挤压的城市微生态系统严重缺失。城市化导致原有区域正常的大气、水等循环被干扰，城市内部微生态系统低效、失调等现象愈演愈烈，大大降低了城市应对全球气候变化所导致的极端灾害天气(如洪水和干旱等)的能力。其表现为：一是近年来频频的城市内涝与长期以来强调硬质基础设施建设而忽视城市微渗透系统构建存在密切联系；二是城市的内河、内湖污染与环境基础设施建设的滞后以及城市微降解系统的缺失密切相关；三是城市中“火炉”城市的名单越来越长，各大城市热岛效应现象越来越严重。与城市硬质道路等基础设施的增加、“灰头土脸”高层建筑物的增多、冷岛缺失有关。

    3、快速城市化超容排放导致突破环境承载基线

    不顾水环境容量盲目扩容导致城市水质超标尾水无出路。随着快速工业化和城市化进程，工业废水的排放与城市生活污水的排放急剧增加，每有1人成为城市人口就需要多消耗0.5-1倍的水资源，同样多排放0.5-1倍的废水，导致河湖水质超标严重。水利部《2011年水资源公报》显示，2011年，4128个全国评价水功能区中水质超标没有纳污能力的功能区比重为53.6％，河流中已经完全丧失纳污能力的河流(即劣V类水体)河长占总评价河长比重17.2％，而湖泊中已完全丧失纳污能力的劣V类湖泊占全国103个主要湖泊比重为24.7％。另外，90％流经城市的河段受到严重污染，诸多湖泊氮、磷含量严重超过地面水水质标准。2007年太湖蓝藻爆发引发的饮用水危机即是一个典型的例子。这与近20年太湖流域GDP以11.6％的年均增长率、城市化率提高31个百分点、工业总产值增长了13倍密切相关。

    城市交通拥堵突出导致交通尾气污染愈发严重。2000～2009年的10年间，全国民用汽车保有量从1609万辆增至6281万辆，年均增长16．3％，北京、上海、广州、成都、杭州、深圳等一批城市的机动车保有量先后超过百万辆级，其中绝大部分集中于城市。机动车为城市生活带来便利的同时，也带来了严重的大气污染问题。监测表明，中国城市空气污染正从煤烟型污染转变为煤烟和机动车尾气复合污染，最近一年来全国大部分地区雾霾发生频率显著增加，与汽车尾气排放密切相关。

    4、快速城市化盲目发展导致偏离以人为本主线

环保基础设施跟不上城市化推进步伐。城镇环保基础设施建设对于城市发展的作用不言而喻，但是现今城镇环保基础设施建设却难以跟上城市化的步伐。最突出的为城市污水处理厂及配套管网严重滞后，2000-2010年全国城镇新增人口22809万人。新增人口生活污水累计排放量增加695.55亿吨，占污水新增排放量的97.54％，而部分市、县建制镇污水处理设施建设却尚处于起步阶段，部分地区污水管网建设滞后，导致污水处理厂设施运行负荷率偏低效益难以充分发挥。其次就是城市垃圾无害化处理工程严重滞后，目前全国有300多座城市处于“垃圾围城”的状况，历年堆放生活垃圾达到60亿吨，占地75万亩，而全国垃圾填埋场只有655座，处理能力20万吨/日，远远不能满足日益增长的垃圾处理需求。一些城市化快速发展地区“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的现象屡见不鲜，且短期内难以改变，直接影响和降低了城市化人口的生活质量和环境舒适程度。

    大拆大建严重降低城市整体居住环境质量。多年来，由于受短期经济利益诉求的强大驱动力、生态价值和效益的客观外部性、政治考核体制的不完善等多方因素的影响，加上中国很多城镇建设初期缺乏规划整体性、前瞻性、延续性，试图依靠大拆大建改善城市面貌和城市形象，使得疾风暴雨式“大开大发”、“大拆大建”的现象盛行。从轨道交通到地下管网，从城市基础设施到地标性建筑，建设工地遍地开花，有的城市甚至上万个工地同时建设，今天填明天挖的“拉链路”到处可见。城市“大拆大建”特别是涉及道路交

通必然带来交通堵塞，而交通拥堵必然带了更多汽车尾气排放量，现阶段南京由于桥改隧以及新建多条轨道交通所造成的天天交通拥堵不堪即是典型例子。由于城市建筑工程施工环境监管体制的不健全，大拆大建的工地、运输车辆造成的粉尘污染以及噪声扰民问题始终难以根治。

    二、粗放式城市化的根本动因——以GDP为核心的政绩观

长期以来，GDP始终作为干部政绩考核的重点，政绩考核的重点必然影响党政领导干部的工作重心。因此，在5年的任期内，GDP倍增计划始终成为领导干部的奋斗目标：统计数据显示，城市化率和城市建成区面积与GDP呈显著正相关关系，故大规模占用耕地、拓宽城市建成区范围、拼命招商引资成了地方领导争相追逐的目标。目前在中国的环境保护让位于经济发展是个普遍现象：不少地方政府为能吸引大客商在当地投资，为其频开绿灯，对其项目环境要求也一再降低。例如，国外做一个项目环评需要1-2年，而国内最快7天完成，平均周期也在l-3个月。有些城市为了在一个与城市总规不相容的土地上建设一个虽然属于高污染但是投资额巨大的项目，则会选择重新修订城市总体规划使得项目合法化。而实际上，上文提到的大拆大建粉尘污染问题究其本质也是为了拉动GDP，因为每次拆和建的过程都纳入GDP核算之中。

    三、应对过快城市化环境问题的管理对策

    第一，将生态文明理念全面贯穿、深刻融入城市化的全过程，建立健全有利于城镇生态文明建设的评价考核体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入干部政绩考核内容，对造成生态环境损害的重大决策失误，实行问题追溯和责任终身追究制度，对领

导干部实行自然资源资产离任审计。彻底扭转“只顾城市化速度，不顾城市化质量”的不合理局面。

    第二，将资源环境生态方面的指标融入到每个五年规划和国家中长期发展规划当中。这些指标除了包括传统的单位GDP的能耗、单位GDP的水耗、单位GDP的污染物排放、污染物排放总量、能源消耗总量、环境质量等方面，还应该包括单位国土面积的经济产出、单位国土面积的水资源消耗、单位国土面积的能源消耗、单位国土面积的污染物排放、单位城市化的能耗、单位城市化的水耗、单位城市化的土地消耗、单位城市化的污染物排放、灰霾天数、公众对环境的满意程度、人的预期寿命等。

    第三，立足对水环境容量、大气环境容量、土地资源承载力、水资源承载力、能源承载力等的科学判断，合理确定城市发展的人口规模、经济规模、产业规模。在城市化过程中，全面实施主体功能区战略，在城乡建设、土地利用、产业发展等工作中严守生态红线，科学布局生产、生活、生态空间，处理好城市建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平的关系，加快构建科学合理的国土空间开发格局，走新型工业化、紧凑型城市发展道路。守住环境质量的底线、污染物排放总量的上线、生态的红线、风险的上线“四线”。

    第四，合理放慢城市化发展速度和经济增长速度。结合国情和资源环境形势，城市化平均增长速度确定为0.8个百分点为宜。目前GDP增长的就业弹性只有不到0.2，也就是GDP增长10%，就业增长才不到2％，出于维稳的考虑，过去中央政府之所以把GDP增长目标确定为至少8％，实际上就是为了解决每年2000万的新增就业问题。然而，2010年，一、二、三产对于GDP增长的贡献率分别为3.9％、57.6％、38.5％。可见二产对于GDP的贡献率比较大。根据国际发展的经验，第二产业的发展并不能稳定持续促进就业，因为随着科技的发展，就业弹性会越来越小，甚至为负，增长到一定程度第二产业再如何增长也难以增加就业岗位。就业增长主要还是应该依靠第三产业增长，因为第三产业劳动效率提高有限，只要产值增长就能带来就业，所有欧美差不多80％的就业在第三产业，这也是消耗资源和能源很低的产业。但是，中国目前第三产业的产值和就业都很低，2010年分别只有43.1％和38.5％，所以第三产业的提高空间是很大的，在着重发展第三产业来促进就业的情况下，GDP的增速目标可以适当调至少于8％。

    第五，城市是继承的，不是推倒后重来。中国建筑平均寿命不到30年，而欧洲建筑的平均生命周期则超过80年，如果城市建设者和管理者能始终秉承敬畏自然、尊重前任的意识，少一些疾风骤雨式的大拆大建，把规划视作法律一样固定下来延续下去，不以行政长官的意志为转移，注重城市绿色基础设施建设质量，推进灰色基础设施绿色化改造，注重城市微循环系统建设，则城市的整体居住环境能得到显著提高。

    四、启示与结论

    城市化是发展的必然趋势，但城市化重在质量而非速度，尤其是以土地等资源为代价的城市化非真正意义上的城市化。

针对中国目前城镇化重速度轻质量的现状，将生态文明理念融人“四化同步”新型城市化的全过程，建立健全有利于城镇生态文明建设的评价考核体系应作为调控的关键。针对一些城镇建设盲目摊大饼式扩张，要全面实施主体功能区战略，严守生态红线，科学布局生产、生活、生态空间，控制城镇建设开发强度，提高土地资源集约利用水平。解决环保基础设施建设滞后于城市化推进步伐的问题，要引导社会资本加大投入，多元化、多渠道加快推进环保基础设施建设。此外，还要积极弘扬生态文化，倡导生态生活方式和消费模式，引导全社会共同参与生态文明建设。实施城市精明增长策略，才可实现集约、智能、绿色、低碳的新型城市化。（作者分别系南京大学环境学院博士、南京大学环境学院博士和南京大学环境学院教授、博导）

摘自《现代经济探讨》2014年第2期