第4期

（总第227期）

许昌市科学技术情报研究所  　　   二Ｏ一四年二月二十五日

大力加强县域治理能力建设

邹力行

县域治理是国家治理的基础，也是国家治理的薄弱环节。县域治理包括县（市）、乡镇、村三级治理，构成国家治理基层体系。基层稳固，国家稳固；基层发达，国家发达。顺乎时代潮流，适应形势变化，继承优秀传统，积极探索加强县域治理能力建设新思路，对国家长治久安和可持续发展有重要意义。

一、县域治理的困状和原因

近些年来，中央和各级政府一如既往高度重视县域经济社会发展，特别重视“三农”工作，每年都发一号文件，强调“三农”的重要性，并颁发相关政策。县域经济社会总体是发展和稳定的，但也存在很多严重问题。最突出的问题是县乡村基层组织和群众缺少内生的活力。改革开放初期农村政策效应逐渐释放完毕，县域经济可持续发展的能力减弱，县域治理减弱。在市管县体制中，市级政府往往借助行政力量扣减、截留资源，导致“市吃县”，制约县域发展。在实施新农村建设中，国家取消了农业税，且每年有越来越多的资源流入农村，但是社会管理矛盾仍然很尖锐，“干群关系”、“社会稳定”、“农民负担”仍是社会最关注的热点问题。乡村社会无序力量有快速成长之势，社会泄愤事件和“无直接利益冲突”群体性事件频现，演变迅速，行为激烈，多种矛盾交织，处理难度大，政府治理危机凸现。一些地方黑恶势力不断滋生，基本道德沦丧；个人打“怄气井”，一家挖“怄气堰”增多，普通村民越发感到难以把握自己的命运。在和谐社会建设目标下，“人民内部矛盾人民币解决”成了尚方宝剑，但花钱不可能买到长治久安。究其原因：

一是我国经济社会转型是一项长期艰巨的任务，农民收入增加、农业结构调整、农村社会管理体制变革也是一项长期艰巨的任务，指望一个时期一项政策或几项政策从根本上解决问题是困难的，需要递进的配套政策和科学合理的顶层设计，以及持之以恒的攻坚克难。

二是城乡发展失衡，农村经济社会发展明显滞后，大多数农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业严重落后，一些农民仍缺乏基本的生活保障。

三是地方政权机构设置过多，官僚主义猖獗。县级政治行政系统有党委、政府、人大、政协、纪检五套领导班子，犯了帕金森上下对口的“机关病”，蚕食政府信用，行政成本过高，公共资源效率低下，办事拖拉、敷衍塞责，甚至弄权渎职、徇私舞弊。一些政府机构和公务员办事只考虑自己个人和本部门的权利和利益，不考虑广大人民群众的利益，不考虑经济社会发展的全局。

四是县委书记作为掌管数万、数十万、数百万人的地方大员，一人集中太多的权力，不仅干部提拔任用，就连重大工程决策，多是县委书记一言九鼎。对于这样的权力，“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，纪委监督太软，法律监督太晚”。

五是有些基层组织涣散，失去了组织力和战斗力；一些基层干部滋生腐败和不良行为，失信于民，失去了做好基层工作的基础；有些乡村基础性规范严重丧失，不讲是非，没有底线，传统的宗族和村社内部规范不复存在，新的以法律为基础的规范没有形成气候，村庄内生的正气压不住邪气；一些乡镇领导缺少责任心，为了更好地完成上级任务，启用唯我是听的村庄狠人、恶人，两者结成日益蚕食乡村利益的共同体。

六是取消农业税后，集体经济进一步削弱，基层组织进一步弱化，进一步强化了农户家庭甚至个人为单元的“一盘散沙”；在农村市场化程度日益加深的背景下，农村普遍缺少联结农民与外界大市场的有效中介和机制，小农家庭经营无法与大市场有效对接的矛盾日益显露。

七是缺乏有效的乡村运行协调机制，上级政府在与农民直接互动中，在构建政府与农民的利益关系中，忽视了地方政府权威和农村基层组织建设。

八是乡镇和村二级管理职能不清，有些乡镇文件和《村委会组织法》明文冲突，一些乡镇干部“奉命违法”，为了完成上级部署的各项任务指标，加强对村级组织特别是村委会的行政干预和控制。在村民委员会选举中，大多流于形式，不能严格按照法律规定进行。

九是有些地方治理丧失原则性，缺乏通过斗争施加教育的机制和通过批评求得团结的机制，缺乏打击少数、教育多数两个过程，教育农民、引导农民少了。

十是缺乏深入调查研究，媒体报道、信访制度过于简单化和表面化，短信和网络传播一些失真信息或不全面的信息，上级领导总是恩人，基层干部多是不对。对基层干部一票否决制等，增加了非正常的矛盾上移现象，加重了基层干群矛盾。

总体而言，我国目前的县政既有传统吏治的元素，又有革命战争时期军队化的作风，与现代化建设时期真正的政党政治、市场经济、民主法制要求相距甚远。县域治理是国家治理中的最薄弱环节。县域政治体制潜藏严重危机，表面上运作如常，实际各种矛盾日显尖锐，常有一触即发之势，弄不好引发大规模经济社会危机，造成剧烈的社会震荡，危及国家稳定发展。

二、县域治理的思路

中国县域经济社会管理和政治治理改革的思路是：在中国二十一世纪城镇化、农业机械化、工业化和现代化的大背景下，在确保遵守国家和中央政令的基础上，以当地人民群众的根本利益为出发点，按照县域经济社会现代化发展的需要，建立县域自治服务型政治体制。在政治上，确定县级地方政府自治原则，创新地方选举制度，促进县级政府既向上级负责也向县域居民负责，主要向县域居民负责。在机构上，“精简机构、政经分开；党政合一、政表党里；社会参与、协同治理”，充分发挥政府、市场、社会三个积极性，实现县域管理公共利益最大化。在体制上，构建以县(市)为地方行政重心、乡镇为社会服务枢纽，村(自然村)为自治基础的县域治理体制，构建中国现代县域政府与公民的新型关系。在职能上，加强和提升以县(市)政府为中心的公共管理和社会服务职能，创新以乡镇为枢纽(依托)的公共管理和社会服务网络，建设具有旺盛活力的村级组织，切实推动和加快县域治理“民主化、精简化、社会化、服务化”进程，为县域经济社会稳定发展创造条件。

三、县(市)政府体制改革的思路

（一）促进全能型政府向服务型政府转变

县(市)政府职能转变由全能型政府转变为服务型政府，由当地经济社会发展的领导部门转变为规划协调服务部门，在政府与市场之间，做市场做不了的事，减少政府在经济事务中的直接操盘，增强政府对公共事务的管理，包括发展规划、经济调节、市场监管、环境保护、社会管理和公共服务，保护弱势，促进社会公平。

在以经济建设为中心的改革开放年代，县级政府不可能不管经济。问题是：革命型政府在政治上表现为长官意识，一锤定音；在经济上一是表现为发动群众、大干快上，忽视经济规律；二是党政直接参与经济事务的具体行动，造成政经不分。这种政府继承了革命战争年代的要素，在战争年代和过渡时期，发挥了作用，出现一些问题也是可以理解的。但在长期的现代化建设时期，这种政府难于适应经济社会发展规律。因此，必然要求政府适应现代化建设时期政治、经济和社会发展的需要，对自身进行系统性变革，包括政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等。作为一个整体范畴，政府转型不是简单地对现有政府管理体制的修补，也不是一般性地调整政府职能，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的系统化改革后的现代县(市)政府。   

现代县(市)政府的主要特征是，以民意为基础，代表人民的根本利益，妥当行使公共权力，正确履行政府职责。在经济社会发展的新时期，县(市)政府的重要职责是管理公共事务，包括经济调节、市场建设、社会管理和公共服务。为此，需要创建一个有利于县(市)政府功能发挥作用的县域政治生态环境。

（二）加强县域政治生态建设

县域政治生态建设的核心是推进县域的民主政治体制建设进程，创新民众广泛参与的决策机制，完善县级政府治理结构，维护县级政权结构平衡，改善县级政府组织系统的整体功能，确保县级政府组织系统既能相互合作、又能相互制衡，畅通民意表达渠道，充分发挥社会监督作用。基本思路是，以党内民主建设推进县域民主建设，改代民做主为发动人民做主，优化县域权力资源配量，转变县级政治职能，创新县级政府为人民服务的机制。

一是试行党内民主分权制。扩大县委全委会职权，改传统的党委常委会领导为新型的党内全委会民主领导，重大事项如人事任免，县委常委会只有差额提名权，县委全委会采用无记名投票表决，从制度层面上最大可能地预防少数人和一个人对重大事务的裁量权。

二是试行县级党代表常任制。扩大党员的职权，改纯党委管干部为党委和党员共同管理干部，具有规定数量的党代表联名可以启动对县委委员、县委常委和县委书记的罢免程序。从制度层面上充分发挥全体党员的责任心和监督作用。

三是试行县级党组织内部民主选举制。建立党内竞选制度，改“自上而下”的党委提名重要候选人制度为“自下而上”的竞选制度。通过制订和实施县域党组织竞选条例，推荐党内优秀人才担任党内和政府的重要公职。从制度层面确保先进组织与优秀人才的互动，为县域治理推举最合适的人才。

四是试行县(市)长责任制的现代政府体制。建立全民自主治理机制。县级党委党内选举优胜者既为党内的书记又出任政府一号首长，代表执政党真正承担起实现辖区公民意识和利益的政治责任；创造条件，县级党委推举一名候选人，与社会其他团体推荐的候选人共同参加县(市)政府换届直接选举。建立政治授权和负责制度，落选者可视情况参加人大。参选者必须是地方之人(居住一定年限，熟悉当地情况)，按地方之利治地方之事。建立精简高效的政府机构，县级政府主要由县(市)府和县人大组成。县政府按照“党政合一、政经分开”原则，建立政府机构与党组织合署办公制度，如文体广电新闻出版局与宣传部合署办公，民政局与统战部合为一体；政府与市场中介组织分开，如将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织，充分发挥市场配置资源的决定性作用。县级人民代表大会代表实行普选，实行人大代表常务委员专职化，县域群众对县域事务当家作主的权利，可直接罢免不称职官员，审批当地发展规划，判定地方性规则，监督县政府工作。县政协作为人大团组中的一部分，积极参加人大工作。建立和完善公示和听证制度，实行县域范围内的党务公开、政务公开和社会事务公开，在县域范围充分发挥新闻自由作用，对于涉及县域民生的重大事项，广泛听取民意，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，着力培养公民意识，树立民主法治观念，为县域经济可持续发展提供政治基础。（作者系国家开发银行研究院副院长、中国社会经济系统分析研究会副理事长）

摘自《科学决策》2013年第12期