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《决策参阅第四期》  大力加强县域治理能力建设
作者:佚名    决策来源:本站原创    点击数:3685    更新时间:2014/2/25         ★★★

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(总第227期)

许昌市科学技术情报研究所       二O一四年二月二十五日

 

 

 

大力加强县域治理能力建设

邹力行

 

县域治理是国家治理的基础,也是国家治理的薄弱环节。县域治理包括县(市)、乡镇、村三级治理,构成国家治理基层体系。基层稳固,国家稳固;基层发达,国家发达。顺乎时代潮流,适应形势变化,继承优秀传统,积极探索加强县域治理能力建设新思路,对国家长治久安和可持续发展有重要意义。

一、县域治理的困状和原因

近些年来,中央和各级政府一如既往高度重视县域经济社会发展,特别重视“三农”工作,每年都发一号文件,强调“三农”的重要性,并颁发相关政策。县域经济社会总体是发展和稳定的,但也存在很多严重问题。最突出的问题是县乡村基层组织和群众缺少内生的活力。改革开放初期农村政策效应逐渐释放完毕,县域经济可持续发展的能力减弱,县域治理减弱。在市管县体制中,市级政府往往借助行政力量扣减、截留资源,导致“市吃县”,制约县域发展。在实施新农村建设中,国家取消了农业税,且每年有越来越多的资源流入农村,但是社会管理矛盾仍然很尖锐,“干群关系”、“社会稳定”、“农民负担”仍是社会最关注的热点问题。乡村社会无序力量有快速成长之势,社会泄愤事件和“无直接利益冲突”群体性事件频现,演变迅速,行为激烈,多种矛盾交织,处理难度大,政府治理危机凸现。一些地方黑恶势力不断滋生,基本道德沦丧;个人打“怄气井”,一家挖“怄气堰”增多,普通村民越发感到难以把握自己的命运。在和谐社会建设目标下,“人民内部矛盾人民币解决”成了尚方宝剑,但花钱不可能买到长治久安。究其原因:

一是我国经济社会转型是一项长期艰巨的任务,农民收入增加、农业结构调整、农村社会管理体制变革也是一项长期艰巨的任务,指望一个时期一项政策或几项政策从根本上解决问题是困难的,需要递进的配套政策和科学合理的顶层设计,以及持之以恒的攻坚克难。

二是城乡发展失衡,农村经济社会发展明显滞后,大多数农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业严重落后,一些农民仍缺乏基本的生活保障。

三是地方政权机构设置过多,官僚主义猖獗。县级政治行政系统有党委、政府、人大、政协、纪检五套领导班子,犯了帕金森上下对口的“机关病”,蚕食政府信用,行政成本过高,公共资源效率低下,办事拖拉、敷衍塞责,甚至弄权渎职、徇私舞弊。一些政府机构和公务员办事只考虑自己个人和本部门的权利和利益,不考虑广大人民群众的利益,不考虑经济社会发展的全局。

四是县委书记作为掌管数万、数十万、数百万人的地方大员,一人集中太多的权力,不仅干部提拔任用,就连重大工程决策,多是县委书记一言九鼎。对于这样的权力,“上级监督太远,下级监督太险,同级监督太难,纪委监督太软,法律监督太晚”。

五是有些基层组织涣散,失去了组织力和战斗力;一些基层干部滋生腐败和不良行为,失信于民,失去了做好基层工作的基础;有些乡村基础性规范严重丧失,不讲是非,没有底线,传统的宗族和村社内部规范不复存在,新的以法律为基础的规范没有形成气候,村庄内生的正气压不住邪气;一些乡镇领导缺少责任心,为了更好地完成上级任务,启用唯我是听的村庄狠人、恶人,两者结成日益蚕食乡村利益的共同体。

六是取消农业税后,集体经济进一步削弱,基层组织进一步弱化,进一步强化了农户家庭甚至个人为单元的“一盘散沙”;在农村市场化程度日益加深的背景下,农村普遍缺少联结农民与外界大市场的有效中介和机制,小农家庭经营无法与大市场有效对接的矛盾日益显露。

七是缺乏有效的乡村运行协调机制,上级政府在与农民直接互动中,在构建政府与农民的利益关系中,忽视了地方政府权威和农村基层组织建设。

八是乡镇和村二级管理职能不清,有些乡镇文件和《村委会组织法》明文冲突,一些乡镇干部“奉命违法”,为了完成上级部署的各项任务指标,加强对村级组织特别是村委会的行政干预和控制。在村民委员会选举中,大多流于形式,不能严格按照法律规定进行。

九是有些地方治理丧失原则性,缺乏通过斗争施加教育的机制和通过批评求得团结的机制,缺乏打击少数、教育多数两个过程,教育农民、引导农民少了。

十是缺乏深入调查研究,媒体报道、信访制度过于简单化和表面化,短信和网络传播一些失真信息或不全面的信息,上级领导总是恩人,基层干部多是不对。对基层干部一票否决制等,增加了非正常的矛盾上移现象,加重了基层干群矛盾。

总体而言,我国目前的县政既有传统吏治的元素,又有革命战争时期军队化的作风,与现代化建设时期真正的政党政治、市场经济、民主法制要求相距甚远。县域治理是国家治理中的最薄弱环节。县域政治体制潜藏严重危机,表面上运作如常,实际各种矛盾日显尖锐,常有一触即发之势,弄不好引发大规模经济社会危机,造成剧烈的社会震荡,危及国家稳定发展。

二、县域治理的思路

中国县域经济社会管理和政治治理改革的思路是:在中国二十一世纪城镇化、农业机械化、工业化和现代化的大背景下,在确保遵守国家和中央政令的基础上,以当地人民群众的根本利益为出发点,按照县域经济社会现代化发展的需要,建立县域自治服务型政治体制。在政治上,确定县级地方政府自治原则,创新地方选举制度,促进县级政府既向上级负责也向县域居民负责,主要向县域居民负责。在机构上,“精简机构、政经分开;党政合一、政表党里;社会参与、协同治理”,充分发挥政府、市场、社会三个积极性,实现县域管理公共利益最大化。在体制上,构建以县()为地方行政重心、乡镇为社会服务枢纽,村(自然村)为自治基础的县域治理体制,构建中国现代县域政府与公民的新型关系。在职能上,加强和提升以县()政府为中心的公共管理和社会服务职能,创新以乡镇为枢纽(依托)的公共管理和社会服务网络,建设具有旺盛活力的村级组织,切实推动和加快县域治理“民主化、精简化、社会化、服务化”进程,为县域经济社会稳定发展创造条件。

三、县()政府体制改革的思路

(一)促进全能型政府向服务型政府转变

()政府职能转变由全能型政府转变为服务型政府,由当地经济社会发展的领导部门转变为规划协调服务部门,在政府与市场之间,做市场做不了的事,减少政府在经济事务中的直接操盘,增强政府对公共事务的管理,包括发展规划、经济调节、市场监管、环境保护、社会管理和公共服务,保护弱势,促进社会公平。

在以经济建设为中心的改革开放年代,县级政府不可能不管经济。问题是:革命型政府在政治上表现为长官意识,一锤定音;在经济上一是表现为发动群众、大干快上,忽视经济规律;二是党政直接参与经济事务的具体行动,造成政经不分。这种政府继承了革命战争年代的要素,在战争年代和过渡时期,发挥了作用,出现一些问题也是可以理解的。但在长期的现代化建设时期,这种政府难于适应经济社会发展规律。因此,必然要求政府适应现代化建设时期政治、经济和社会发展的需要,对自身进行系统性变革,包括政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等。作为一个整体范畴,政府转型不是简单地对现有政府管理体制的修补,也不是一般性地调整政府职能,而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的系统化改革后的现代县()政府。   

现代县()政府的主要特征是,以民意为基础,代表人民的根本利益,妥当行使公共权力,正确履行政府职责。在经济社会发展的新时期,县()政府的重要职责是管理公共事务,包括经济调节、市场建设、社会管理和公共服务。为此,需要创建一个有利于县()政府功能发挥作用的县域政治生态环境。

(二)加强县域政治生态建设

县域政治生态建设的核心是推进县域的民主政治体制建设进程,创新民众广泛参与的决策机制,完善县级政府治理结构,维护县级政权结构平衡,改善县级政府组织系统的整体功能,确保县级政府组织系统既能相互合作、又能相互制衡,畅通民意表达渠道,充分发挥社会监督作用。基本思路是,以党内民主建设推进县域民主建设,改代民做主为发动人民做主,优化县域权力资源配量,转变县级政治职能,创新县级政府为人民服务的机制。

一是试行党内民主分权制。扩大县委全委会职权,改传统的党委常委会领导为新型的党内全委会民主领导,重大事项如人事任免,县委常委会只有差额提名权,县委全委会采用无记名投票表决,从制度层面上最大可能地预防少数人和一个人对重大事务的裁量权。

二是试行县级党代表常任制。扩大党员的职权,改纯党委管干部为党委和党员共同管理干部,具有规定数量的党代表联名可以启动对县委委员、县委常委和县委书记的罢免程序。从制度层面上充分发挥全体党员的责任心和监督作用。

三是试行县级党组织内部民主选举制。建立党内竞选制度,改“自上而下”的党委提名重要候选人制度为“自下而上”的竞选制度。通过制订和实施县域党组织竞选条例,推荐党内优秀人才担任党内和政府的重要公职。从制度层面确保先进组织与优秀人才的互动,为县域治理推举最合适的人才。

四是试行县()长责任制的现代政府体制。建立全民自主治理机制。县级党委党内选举优胜者既为党内的书记又出任政府一号首长,代表执政党真正承担起实现辖区公民意识和利益的政治责任;创造条件,县级党委推举一名候选人,与社会其他团体推荐的候选人共同参加县()政府换届直接选举。建立政治授权和负责制度,落选者可视情况参加人大。参选者必须是地方之人(居住一定年限,熟悉当地情况),按地方之利治地方之事。建立精简高效的政府机构,县级政府主要由县()府和县人大组成。县政府按照“党政合一、政经分开”原则,建立政府机构与党组织合署办公制度,如文体广电新闻出版局与宣传部合署办公,民政局与统战部合为一体;政府与市场中介组织分开,如将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织,充分发挥市场配置资源的决定性作用。县级人民代表大会代表实行普选,实行人大代表常务委员专职化,县域群众对县域事务当家作主的权利,可直接罢免不称职官员,审批当地发展规划,判定地方性规则,监督县政府工作。县政协作为人大团组中的一部分,积极参加人大工作。建立和完善公示和听证制度,实行县域范围内的党务公开、政务公开和社会事务公开,在县域范围充分发挥新闻自由作用,对于涉及县域民生的重大事项,广泛听取民意,保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权,着力培养公民意识,树立民主法治观念,为县域经济可持续发展提供政治基础。(作者系国家开发银行研究院副院长、中国社会经济系统分析研究会副理事长)

 

摘自《科学决策》2013年第12

 

 

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