第5期

（总第228期）

许昌市科学技术情报研究所  　　    二Ｏ一四年三月十五日

官员政绩如何考核

胡维佳

以GDP为核心的政府官员考核，正在悄然变调。2013年12月6日，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》(以下简称《通知》)，规定不能简单把经济总量和增长速度作为干部提拔任用的唯一标准。

    此后一周的时间中，各省委组织部、市委组织部纷纷在其官方网站的显著位置转发了《通知》内容，向系统内部传达《通知》精神，“对此一些市委组织部门已经开始具体改革方案的研讨”。有专家向记者表示，《通知》中弱化GDP考核的内容，预计将在未来一段时间带来地方领导干部考核的诸多变化。

    政府负债将是政绩考核的重要指标

    《通知》指出，不能仅仅把GDP作为考核政绩的主要指标；不能搞地区GDP排名；中央有关部门不能单纯以GDP衡量各省份发展成效；地方各级党委政府不能简单以GDP评定下一级领导干部的政绩和考核等次。这一“四不”规定，都明确将重点指向了弱化GDP考核。

    弱化GDP考核背后，是中央经济结构调整的一盘大棋。

    国家行政学院教授竹立家对记者表示，过去30多年，强调以经济建设为中心，与此相对，GDP成了考核干部政绩最重要的指标，然而实际中一些地方领导一味追求GDP增长，大举借债搞“政绩工程”，忽视对环境、医疗、教育、民生的投入，积累了诸多问题，现在到了必须抑制“GDP冲动”的时候了。

    商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育亦表示，2012年中国实际GDP已超过整个欧元区，占到世界经济的14％，未来10年世界经济将维持在低速增长阶段，中国经济如此体量不可能独善其身，应当抓住这一时机，尽快从过去单纯注重经济增长，转向均衡目标发展。

    基于内外部因素的考虑，未来一段时间中国经济增长目标下调似乎已成定局。安邦咨询合伙人、高级研究员贺军对记者表示，部署2014年经济工作的中央经济工作会议，明确提出要淡化增长、突出改革，对于2014年的经济工作，确定了调整产业结构、防控地方政府债务风险、促进区域协调发展等重点任务，而弱化领导干部GDP考核与淡化增长、规范地方融资等改革措施正是相互支持、一脉相承的。

记者采访的多位专家均表示，弱化干部GDP考核，并非要弃经济增长于不顾，而是要促进转变经济增长方式，挤掉利用地方融资盲目投资的水分，从对增长“量”的考核变为对增长“质”的考核。《通知》中强调，要把“有质量、有效益、可持续的经济发展”作为干部考核的重要内容，同时强化“约束性指标考核”，加大资源消耗、环境保护等指标的权重，防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度。

在此之前，没有“约束性指标”的GDP考核造成各地方盲目追求经济的无效扩张，贺军表示，地方政府为提高GDP增长、增加税收，往往倾向于扩大投资，这一模式已经形成惯性，尽管市场普遍预期2014年中国经济增长可能继续放缓，但地方投资不但不会下降，可能还将保持一定的增长。根据安邦统计，截至2012年年底，中国地方融资平台债务余额已达到约12.1万亿元，预计2013年地方债规模将继续扩大，可升至约25万亿元的水平。

对于地方政府严峻的债务问题，《通知》中特别强调，将加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”，这意味着地方政府长期以来以投资促GDP增长的思路将被加以“约束性指标”，唯GDP的考核现状将被终结。

竹立家指出，干部考核指标如同一“指挥棒”，指挥着官员的为政方式，如果单纯指向GDP，官员就会以提升GDP作为执政目标，如果转而指向一个比较综合的指标，势必将全面改革官员的执政思路。

    在贺军看来，弱化干部GDP指标考核作为规则很容易制定，但真正实施到位并不容易。这取决于包括干部考核体制、中央与地方财政体制、投融资体制、金融体制等多项改革，地方政府需要在投资之外，找到新的拉动经济增长的方式，具体包括推动地方经济产业转型、鼓励消费、放开市场、寻求更加可持续的经济增长方式。

    专家：借鉴西方，引入多重指标

    弱化干部GDP指标考核后，将加入哪些新标准?

    《通知》指出，“地方党政领导班子和领导干部的年度考核、目标责任考核、绩效考核、任职考察、换届考察以及其他考核考察，要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效”。具体而言，竹立家指出，资源消耗、环境保护、消化产能过剩、科技创新、劳动就业、社会保障等指标都可能被引入官员绩效考核之中。

    据了解，各地方组织部门近期接到中组部《通知》后，已开始着手研究改革现行的干部考核体系，这一过程中，在遵照中央精神的基础上，结合本地区具体情况，其他省份先行先试经验以及西方相对成熟的官员考核晋升思路或将提供参考。

    事实上以GDP作为衡量官员政绩的唯一标准，近年来在一些地区已经开始逐步淡化。如日前湖南省下发的对县市区的考核指标中，占比最大的指标为“经济结构指数”(12％)，其次是“居民收入水平”(7％)和“社会安全指数”(7％)，“人均GDP”指标权重仅为5％，与“环境质量指数”并列第四。

与湖南省不同，新疆特克斯县和昭苏县在近期干部考核中突出了生态环境保护指标考核，力争通过旅游业发展地方经济，增加收入。梅新育对记者表示，各省份改革干部考核体制要根据自身的实际情况，不能搞“一刀切”，如具有生态资源的地区可围绕旅游产业对干部进行考核，东部沿海地区应注重环境保护等指标，而西部一些经济欠发达地区近期还应保障GDP指标的考核权重。

对此，《通知》中指出，政绩考核要突出科学发展导向，加强对政绩的综合分析，辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用，全面历史辩证地评价领导班子和领导干部的政绩。一言以蔽之，“不光是要抛弃唯GDP论，还要全面提升官员绩效考核体系的总体水平与科学规范性”。竹立家说。

    如何全面提升绩效考核体系的科学性与规范性，竹立家指出，西方官员考核晋升机制有很大的参考意义。西方官员晋升主要依照资历与考核成绩这两项刚性标准，公开透明。考核根据不同岗位的工作内容，将其细化为具体指标，然后按照指标进行量化考核。这一过程中强调的不是GDP等宏观指标而是具体的岗位职责，每一位官员若能守土有责，做好自己的岗位工作，机构职能自然能够得以实现，政府的宏观目标也将完成。

竹立家指出，目前学术界以及各地方政府对于绩效评估的研究尚不充足，要想真正实现现代治理体系的规范化和科学化，需要集中力量制定全国统一的模板，由中央出台具有普遍性的绩效考核模板，将GDP、环境、社保、教育等多重因素纳入考核体系。考核模板出台以后，各个地方根据本地实际情况，在权重分上加以区分。竹立家认为，执行好政绩考核新规，对于转变政府职能、建立现代国家治理体系具有非常积极的意义。

摘自《决策探索》2014年第1期

“市场起决定性作用”，关键看政府

李建文

发挥市场的决定性作用，最需要改革的是政府及其相关的机构。改变政府与市场运行速度的失衡及失序的结点，是政府能否更好地发挥自身的作用。解开这个结点需要政府自我革命!

    党的十八届三中全会指出，要处理好政府和市场的关系，并将市场在资源配置中的“基础作用”提升为“决定性作用”。

    市场决定性作用能否发挥出来，关键看政府。

    改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来互联网技术的应用，以改变一切的气势影响着世界各国经济、政治、文化和社会的发展，开启知识经济时代。当变化带来的新生活方式、生产方式、价值观的体验与传统的政府机构相撞，造成许多市场与社会、生产与生活中的不协调，不是市场在资源配置中不能起作用，而是政府有形的手与市场无形的手不合拍。

    政府与市场运行速度的上述失衡及失序是社会演变的必然。因此，发挥市场的决定性作用，最需要改革的是政府及其相关的机构。改变政府与市场运行速度的失衡及失序的结点，是政府能否更好地发挥自身的作用。解开这个结点需要政府自我革命！

    十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这种突破性表述是政府的觉醒，是政府和市场各自功能归位的新导向，是对当前社会强烈期盼的回应。

    政府的自我革命往往体现在关键时期顺应历史潮流推动改革。自我革命的政府通过多年积累的社会实践经验，智慧地在所有重大问题面前自我修正，提出经得起时间考验的真理性标准，影响所有层次的决策。这在现实中也得到体现：“三个自信”“两个百年目标”“中国梦”等，以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中60条改变现状的布局，只有了解国家目前所处的地位和环境的政府才能提出，也只有了解国家传统和历史、风俗和习惯、法律和制度的政府才知道如何发展自己的经济。

    政府的自我革命需要政府将自己的功能定位好。近日，上海公布“国企改革20条”释放出了明显的信号：政府作为代理人监管的国企资产是资本，资本在不同产业功能是不同的。“竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内同行业中最具活力和影响力的企业。功能类企业，以完成战略任务或重大专项为主要目标，兼顾经济效益。公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、最大限度实现社会效益为主要目标。”这些示范性的改革明确了我国政府的功能。政府是资本型政府，政府必须站好驱动经济发展快轮的位；政府也是服务型政府，政府必须定好为经济提供保障的服务慢轮的位。政府的位定好了，利用国资流动平台，就能充分发挥市场配置资源的决定性功能，真正实现政企分开，切实落实企业自主经营权，提高企业潜在的活力和竞争力。

    当政府定位为具有公信力的治理型服务政府，当政府有效地履行自己的职能，尽管改革在跌跌撞撞中探索下一步，尽管许多重要的问题在希望中等待政府和市场解决，但只要政府总是在变革中前进，总是为奇妙的潜在市场力量搭建舞台，市场决定性作用能不上台表演吗?只要政府有能力自我革命，市场的决定性作用就能发挥出来!(作者系中国农业大学经济管理学院副教授)

摘自《决策探索》2014年第1期