第3期

（总第226期）

许昌市科学技术情报研究所  　　  　 二Ｏ一四年二月十五日

香港土地财政问题的化解及其启示

骆祖春

从本世纪初开始，中国内地市县层级政府的土地财政现象方兴未艾，它是政府治理结构、分税制财政体制及土地产权体制综合作用的结果。但与其联系最为直接的则是现行的国有土地使用权出让制度，而香港地区的土地批租制度则又是内地国有土地使用权出让制度学习与借鉴的源头。香港也曾经历了政府对土地出让收入高度依赖的土地财政现象，以及相关的地价、房价高涨和社会质疑等问题。面对挑战，香港政府以引人土地年租制度为重点，加强对土地收入管理，最终较好地化解了土地财政问题。香港的治理经验可以为内地提供有益的参考。

一、香港土地财政产生的背景

土地财政的产生是有特定的制度背景支撑的。香港土地财政现象的产生与以下3种制度环境有关。

1、土地财政产生的物质基础——公共土地

由于香港地区独特的历史背景，目前香港地区土地制度的许多特征源于回国前港英政府时期确定的制度和原则。20世纪初，港英政府首次完成了对全港土地详尽的地籍普查，同时变革土地所有权制度，除新界地区村民拥有部分农业用地的所有权外，其他土地统一划为“官地”，英国政府拥有“官地”的最终所有权，授权港英殖民政府代为行使最终所有权的管理。   

香港回归中国后，基于制度的历史沿革，港英时期的基本土地制度得以保留与延续。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定：“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。”即公共土地。

2、土地财政实现的制度途径——土地批租制度

港英殖民政府在成立之初就意识到控制土地的重要性，以及通过分配土地资源筹集公共资金的可行性。港英政府在法律上确立了对“官地”的土地批租制度，即政府向土地使用者租让一定期限内的公共土地使用权，土地使用者相应向港英政府支付土地使用权出让租金。香港回归后，对国有土地继续适用土地批租制度。

土地批租制度简称“土地批租”，主要有公开招标、公开拍卖、私人协议和临时合同4种具体形式，前3种形式与中国内地土地出让的“招、拍、挂”和协议方式相似，而临时合同是指政府把待拟定开发规划的闲置土地及一些不适宜长期固定出租的土地，以临时期限合同的形式租给有土地需求的申请者。

3、土地财政产生的外部约束——相对封闭的财政环境

无论在回归前的殖民地时期还是回归后的高度自治时期，香港作为一个相对独立的经济单元。没有来自外部的财力支持，其政府通常要实现自身的收支平衡。但从香港发展的经历来看。香港政府以执行“自由放任”的经济管理而闻名于世，它是世界知名的避税港，始终实行低赋税的财税政策和政府干预最小化的经济政策，由此限制了香港政府的税收筹集能力。在香港实现工业化与城市化的过程中，公共土地政策作为政府宏观调控的重要手段，担负着筹集基础设施建设资金、控制城区扩展、促进工业和公屋开发等多项职责。但鉴于香港相对独立的财政地位，在调控目标选择上，相当长的一段时间内，香港政府不得不优先考虑通过土地批租获取财政收入。

二、土地财政存在的问题及治理

香港土地财政的发展历程表明，土地财政最终作为政府的财政收支手段，对经济社会的基本面产生冲击，尤其透过房地产市场来影响全社会。从1970年代初至今，香港经历了几轮经济周期，土地财政存在的问题充分暴露，政府也相应采取了治理措施，虽然取得了一定的成效，但也存在不少问题。

1、存在的问题

(1)土地批租制度筹集财政收入的节奏很难把握，政府必须尽可能预测土地出让期间可能的增殖幅度，以便准确核定土地出让价格标准，使得政府能够分享以后土地升值的好处，但现实是很难准确地预测土地和住宅的未来需求走势。与此同时，政府还存在土地出让时间分布的节奏把握问题：一方面，政府不愿太快地批租土地；另一方面，也不愿由于批地太慢导致房地产价格迅速上升。多年来，香港政府一直试图在二者之间取得平衡，但依然引发了长期的争议和矛盾。

(2)很难做到土地出让收入在不同届别政府间的合理分配。由于土地批租制度下的土地出让收入是一次收取了出让期所有年度土地租金的现值，理论上讲，此项收入应该由出让期内所有届别的政府共享。但是土地出让收入通常是为现届政府的特定项目和设施筹集资金，其管理大多采用现收现支的管理办法，很少采用长期的基金管理办法以实现其在不同届别政府间的共享。由于经济运行的周期性影响，土地出让收入有高有低，从另一方面造成了土地出让收入在不同届别政府间的不均匀分布。

(3)土地批租制度加大了土地承租人的资金成本，在房地产市场上表现为直接计入房地产开发的成本，最终传导并影响到房地产价格的走势。很多研究认为，依赖土地出让收入筹集公共建设基金是导致香港高地价的主要因素。

2、治理措施

(1)引入土地年租制度。1984年“中英联合声明”正式引入土地年租制度，以弥补香港土地批租制度的不足。土地年租与土地批租收入本质都是地租收益，前者逐年征收，后者一次性征收。在土地年租制度下，在土地出让期内，实际年租金反映的是年度内“房东一租客”之间的土地租赁关系；而土地批租收入反映的是若干年时间内的土地使用权买卖关系，是出让当年的土地出让价格。实际年租金按年度收取且每年或特定周期内调整土地租值。土地年租制度的最大优点在于，它能弥补土地批租制度下对土地出让期限内各个年度预期地租收入评估不准的天然不足，它根据房地产市场的年度变化情况，灵活地获取当年度土地市场价值或租金价值的评估值信息，依据土地租金的变化情况，作为征收土地年租金的基本依据，政府就可以及时获取土地市场增殖的收益，这一实践将地租理论落实到了实处，是一种精细化管理的土地财税制度。实施土地年租制的意义在于，从土地使用者的角度看，由于房地产每年需要交纳实际年租金，增加其持有成本，有利于挤压投机性用地泡沫，进而有利于土地市场的平稳发展；从组织政府收入的角度看，政府每年可以收取一定规模的土地年租金收入，确保政府能够持续与及时地分享土地增值的收益，使土地资产受益的分布更为均衡。

(2)对土地批租制度修正与补充：勾地表。2003年后，香港政府为了应对土地拍卖市场需求不足的问题，自2004年1月起，开始采用“勾地表”批租土地。所谓勾地表，就是香港土地行政部门定期向社会公开政府有意出让的土地储备信息表。有兴趣购买勾地表内土地的意向人，可以按政府当局评估市价的80％的最低地价向政府提交申请“勾地”，承诺参与拍卖或招标，并且实际报价不能低于其申请底价，并缴付规定数额的押金。符合上述条件，政府即可勾出该幅土地供拍卖或招标，按照拍卖或招标的规则选择最终的土地承租人。如果拍卖的最终结果没有达到政府评估的市价标准，则政府有权收回拍卖地块以用于以后再次拍卖。

(3)基本工程储备基金。该项基金于1982年4月1日正式设立．主要目的是为政府的市政建设项目计划、征用土地、非经常资助金及主要系统设备提供资金。香港回归后，将此前纳入其他收入类中的“土地交易”科目核算的土地出让收入，改为纳入基本工程储备基金中“土地收入”项核算，实现了土地出让收支集中统一管理。

三、香港土地财政治理的经验对内地的启示

香港作为一个城市型行政区，其面临的实际情况与内地的地方政府有很大不同，但是它在发展过程中治理与化解土地财政问题的经验，对内地还是有一定的启示意义。   

1、筹集土地财政收入不是政府公共土地政策的唯一目标

从香港的经济社会发展历程来看，公共土地成为政府实现公共政策目标的重要工具，它在不同的发展阶段和时期，具有实现城区扩张、促进产业和公屋开发，以及为基础设施建设筹集资金等不同目标，不同时期兼顾平衡各方利益，土地政策目标取向各有侧重，而不是一味将筹集土地出让收入作为其唯一的目标。香港的经验在于，政府要学会综合平衡各方利益，发挥公共土地的多维功能，用发展而不是静止的观点来对待不同时期、不同阶段经济社会对土地的多重需求。

2、土地“批租制”与“年租制”协调问题

在土地使用权出让制度中，客观存在着“年租制”和“批租制”两种形式。2011年初，内地推出的上海和重庆房产税改革试点，首次将居民住宅纳入征税范围，其核心内容包含土地年租制的影子，只是相对隐蔽和温和而已。但如果要在全国范围内推开的话，可能会有很大的风险，因为在实行土地批租制度的同时，再引入土地年租制度，将加剧“与民争利”局面，香港在这方面有深刻的经验教训。在当前内地土地批租制度处于强势的情况下，如何引入年租制度，考验着政府的智慧和民众的忍耐力。

3、进一步规范土地收入管理

从香港的实践看，在土地收入管理方面，由土地主管部门编制土地出让收入年度预算，国库管理部门负责记账管理，审计部门负责外部监督。值得借鉴的是，香港土地主管部门及时将当年度及下一年度预期推出的土地计划信息告知民众，并且做到土地出让信息及时、透明，有利于土地需求意向人的决策，以及民众对房地产市场走势的判断。另外，国库主管部门和审计部门对土地出让金管理的全程参与，有利于防止资金收支过程中的“跑冒滴漏”发生，使得整个收支过程更具有可控性和透明性。这点正是当前内地土地出让收入制度管理中亟需改进的地方。内地存在的问题是，多部门管理的形式有，但就是没有落到实处。   

4、适度放松土地出让收入的支出范围

与内地土地出让收支实现专项基金管理不同，香港的土地出让收入没有实行单独的基金核算，而是纳入基本工程储备基金，其支出用途非常广泛，有时甚至可以用于平衡一般预算或者投资于政府拥有的外汇基金。为了防范土地出让收入被人为的滥用，中国中央政府对地方的土地出让收支管理实行越来越严格的用途管制，限制在土地整理与开发、失地群众安置、基础设施建设、教育和廉租房等惠民公共服务支出方面。内地与香港的不同做法，是由各自面临的实际情况造成的，应该说互有长短。但香港的做法，对内地一些土地出让收入规模很大的地区有一定的借鉴意义。为弥补“一刀切”管理的不足，可以考虑在局部地区试点有限放开土地出让收入的用途限制，提高财政资金使用效率。（作者系江苏省社会科学院财贸研究所副研究员、博士）

摘自《现代经济探讨》2013年第12期