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《决策参阅第二期》  多重制约因素下的城镇化及其路径选择
作者:佚名    决策来源:本站原创    点击数:3591    更新时间:2014/1/25         ★★★

多重制约因素下的城镇化及其路径选择

刘维泉

 

一、城镇化的经济增长内涵

从社会发展的角度来看,城镇化不仅仅是农村居民身份户籍的改变,其内涵是经济结构、生产方式、消费方式和生活方式的转变,其推动经济增长的本质作用在于劳动力、资本和技术的“聚集效应”带来的技术进步和效率提升。

1、城镇化中人口的聚集有利于提升社会总需求 

城镇化将促进农村人口向城镇聚集,空间的聚集将有效提升公共设施的利用效率,城镇化建设也将为居民提供更优质的公共服务,并进一步吸引农村和其他城镇人口的聚集。一方面,劳动力的聚集有利于信息的传递,激发技术的外溢效应。具备不同技能的劳动力进人其具有比较优势的产业,通过精细化的社会分工,提升生产的全要素效率;另一方面,居民向城镇聚集,还将产生大量的住房、社会保障和社会服务、娱乐和消费等各种需求,消费市场的形成,将促使企业也将向其目标消费群体的城镇聚集,从而提升社会总需求。从2002年至2012年,我国城镇化率自39.09%上升至52.57%,进入城镇化加速阶段,与此同时,社会消费品零售总额也从不足5万亿元快速增长至20万亿元。   

2、城镇化中产业的聚集有利于提升社会总供给

城镇化在提升总供给上将起三个方面的作用:首先,各种技能和素质人口的聚集为多层次产业的发展提供了充裕的劳动力和智力资源,有利于企业降低生产成本。其次,城镇化促使消费市场的兴起,为生产和消费企业提供了就近的市场,使企业发挥规模化生产成为可能。此外,产业的聚集有利于技术外溢效应的扩散,提升劳动力的生产效率,不仅有利于促进产业结构调整和升级,而且从整体上有利于提升企业生产效率和社会的总供给。

3、城镇化有利于现代化大农业的发展

从农村的角度来看,如果城镇化进程中能够建立完善农地流转交易市场,农民以土地获取发展大农业和其他农副产业的融资将更为便捷,规模化农业生产所需的土地和资金的配置将更有效率。首先,通过农地的流转,农业生产用地和资本将向具有比较优势的农民集中,有助于农业实现机械化、规模化和科学化生产,从而提升我国农业生产的效率。其次,不具备农业生产比较优势的农民,将带着农地流转获得的资金迁移至城镇就业,完善的社会保障网络将确保其安居乐业。农地流转获得资金将在城镇实现投资和消费,同时农民在城镇中就业将为企业提供充足的劳动力,降低企业生产和服务业成本。

4、城镇化有助于提升社会的财富效应

城镇化带来的基础设施建设和产业集群的发展,将为城镇和农村居民提供新的就业机会,而居民收入增长反过来又会提升居民对工业、服务和农业等产品和服务的需求,消费需求产生的财富效应,以及消费与财富效应之间的正反馈效应将进一步提升居民的生活水平。根据以往国内外的相关研究,城镇化水平的提高将显著提升人均国民收入。以我国部分省市2001年至2011年的城镇化水平和居民人均可支配收入数据为例,10年里城镇化率有了显著的提升,具体表现为城镇化水平在横轴上向右方整体移动,而居民人均可支配收入整体向上移动,这说明人均可支配收入同步实现显著上升。

综上所述,从推动经济增长的角度来说,城镇化的积极意义在于促进劳动力资源、资本和产业的集中,推动产业规模经济的形成和技术外溢效应的扩大,最终以投资和消费的形式推动经济增长。然而,城镇化不可避免要涉及公共基础设施投资,而这类投资具有融资周期长、资金消耗量大和回收投资难的特点。随着我国经济进入“中速增长”的新常态,一方面人口红利和产业后发优势逐渐消失,而社会保障的福利支出迅速增加;另一方面过去大量投入信贷的弊端日益显现,地方政府和企业债务问题已隐约浮现,资源与环境对粗放型经济增长的制肘日益明显。因此,城镇化的推进必然受经济增长方式转变、政府部门和居民去杠杆化和环境保护呼声日益高涨等因素的制约。

二、我国城镇化将面临严峻的债务约束

1、城镇化融资将受到我国多部门债务问题制约

2008年金融危机后.我国为了避免经济大幅下滑,推出了4万亿的刺激计划,尽管短时间里维持了经济增长,但地方政府和企业部门也累计了大量债务。根据里昂证券的研究结果,200920124年里,我国的新增债务规模占GDP比重上升至110%,2012年末全国债务总规模与GDP的比值则高达205%4年增幅高达60%;而从非金融部门来看,2012年的债务达到94.5万亿,相比2008年增长了14469%。如果将社保缺口造成的事实负债、对外债务和企业外部借款等债务加总,我国的整体负债规模可能更为庞大。因此,可以预期未来几年我国信贷政策将持续偏紧,融资将成为制约城镇化路径选择的要素之一。

2、地方政府“土地财政”已捉襟见肘

城镇化中的基础设施建设,一大特点是项目建设周期长,并且相当一部分项目具有公共品性质,难以通过项目运作收回投资。而农村居民城镇化后,地方政府的社会保障支出也将大为增加,地方政府过去依赖土地出让或土地抵押获得融资的“土地财政”已难以为继。根据审计署对于36个地方政府本级政府性债务审计的结果,2012年,其中有5个省会城市本级借新债还旧债的比率超过20%,最高的达380l%,并且依赖土地出让收入来偿还的债务达到385万亿。而根据国土资源部的统计,2012年全国84个重点城市共涉及土地质押17.7万宗,土地抵押贷款的总金额高达5.95万亿元,其中,五大国有商业银行就为土地抵押放贷约为2.5万亿元。但地方政府的“土地财政”并非可以永续滚动,一旦国家对房地产调控得以持续,在挤压影子银行的扩张中收紧银行表外业务,则地方政府常用的平台贷、城投债和各类信托将可能因为某个资金链断裂而会出现大面积风险暴露,并且会迅速通过商业银行向整个金融体系蔓延。实际上,由于政府对房地产的持续严厉调控,对宽松货币政策的微调,地方政府的融资成本已经逐渐上升,土地转让收入对财政收入的贡献逐渐减少。例如,2012年全国土地出让金占地方财政收入的比重降至27%,相比2010年的31.7%大幅下降,“土地财政”难经为继。

由此可见,未来城镇化中的基础设施以及社会保障网络建设的资金需求,难以再通过传统的银行信贷或土地融资来满足,这也就决定了新型城镇化的融资模式,必须是政府与民间资本相结合,传统借贷与资产证券化、市政债券等创新金融工具相结合的融资模式。

三、经济增长模式转变将影响城镇化推进路径

1、信贷驱动经济增长效率已经呈下降趋势

2008年金融危机中,大规模的刺激计划对稳定经济起到了重要作用,但其负面影响也逐渐显现。从2007年开始,一方面信贷总量持续上升.另一方面信贷投放和社会融资总量对经济增长的推动效应已经逐渐下降,至2012年,社会融资总量和信贷对GDP的转化率分别下降为29.32%和56.39%,这一转化效率已经远远低于2005年的83.50%和144.63%。与信贷驱动经济增长效率大幅下降的同时,广义货币(M2)和社会融资总量却快速增长。2012年,社会融资总量同比大幅增长51.78,M2增速同时大幅反弹至15.74%,而GDP同比增速却大幅回落至7.8%,信贷和社会融资与GDP增长的严重偏离,显示出难以藉由城镇化建设释放大量投放信贷而推动经济快速增长。

2、信贷扩张过快弊端逐渐显现

除了社会债务高企,过度信贷扩张带来的通胀压力、资产泡沫、经济结构失衡和金融系统的风险累积也开始显现。200811月我国启动宽松的货币政策,央行多次下调存款准备金率,并连续5次降息。与此同时,启动4万亿刺激计划,并通过银行释放大规模资金以支持基建项目的推进,2009年末,M2GDP之比已经接近180%,同时M2增速之高史无前例,最高时接近30%。与M2高速增长如影随形的是资产泡沫和产业结构扭曲,从2009年开始,伴随着M2GDP由低转高,主要城市的房地产价格开始快速上涨,而相当一部分信贷资金进入了低效率生产部门,不仅导致产业升级和结构转型停滞,还使部分行业陷入产能过剩的窘境,在境内,面临CPI为正而PPI为负的现象,造成企业的实际融资成本高企;在境外,部分行业受到欧美严厉的反倾销调查,出口环境不容乐观。

显然,无论是从信贷对经济的增长潜力,还是从金融机构的信用扩张潜力来看,未来的城镇化建设都难以重复过去的举债发展模式,政府部门和企业部门的债务约束以及我国未来经济增长模式的主基调,都决定了城镇化必须走用地集约式、融资模式多样化的新型城镇化。此外,新型城镇化还必须考虑生态环境的约束。

四、新型城镇化将受到环境问题约束

我国经济高速发展的同时,也付出了环境污染和食品安全的巨大代价,水、空气和土壤等多环节污染已经给我国居民健康甚至国家形象带来巨大影响,也造成了巨大的经济损失。根据国家环保部的统计,长江、黄河和珠江等十大流域的I~Ⅲ类、Ⅳ~V类和劣V类水质比例分别为68.9%、20.9%和10.2%。主要的河流和湖泊均受到不同程度的污染。此外,根据国土资源部统计表明,目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染;而由亚洲开发银行和清华大学所作的研究指出,世界上污染最严重的10个城市有7个位于中国,空气污染每年造成的经济损失高达GDP1.2%;而根据《2010年全球疾病负担研究》的研究结果表明,中国120万人过早死亡与空气污染有关。由此可见,污染已经成为制约我国经济发展的重要因素。

随着工业化从城市向农村蔓延,我国环境污染已经出现由工业向农业转移,由地表向地下渗透,由城市向农村蔓延的趋势,农村已经成为环境污染的重灾区。由此可见,从环境角度看,新型城镇化必须因地制宜严格选择产业结构,控制合理的规模,城镇化不仅不能成为新的污染源,而且还应成为控制污染向农村蔓延的节点。

综上所述,纵使我国的债务尚在可控范围,但根据卡门·莱恩哈特等人的研究,债务占GDP比重长期处于高位,虽然可能一时推动总需求增长,但同样会导致经济竞争力下降、劳动力市场僵化和经济结构扭曲。从我国的现实情况来看,以信贷冲量为基础的投资对GDP的拉动作用已经明显下降。这意味着风险在不断累积,意味着不得不接受痛苦的去杠杆化过程,自然也得接受更低的增长速度;当然也意味着,被寄予厚望的城镇化不得不考虑现实的债务约束,走工业发展与环境保护互相协调的新型城镇化之路。

五、新型城镇化的路径选择

1、应该走内生型城镇化道路

新型城镇化不仅涉及市场资源的优化配置,还涉及行政资源的合理分配。从市场角度来看,新型城镇化应由市场根据地理位置、产业结构和劳动力素质的比较优势进行选择。其原则是城镇的产业结构与资源的匹配、产业规模与劳动力和市场规模的匹配由企业自主选择,地方政府的职能边界在于提高必要的公共设施和基本社会保障一一方面,地方政府应对城镇和人口的发展规模作出合理规划,并配置相应的交通、医院和学校等等公共设施,以促进城镇的形成;另一方面,政府作为公共品的提供者应着重解决迁移至城镇的农村居民的户籍和社会保障问题,使各种层次的劳动者均可安居乐业,以实现劳动力资源的最优配置。此外,新型城镇化中应避免过去行政资源向“首位城镇”集中的老问题,避免资源向行政级别高度的城镇过度集中;同时通过城镇化中土地流转政策的顶层设计,切实保护农民的土地权益,避免城镇化成为资本在农村跑马圈地的怪现象。

2、城镇化应该探索多样化的融资模式

从城镇化的内涵来看,既包括目前已有中心镇的强化,也包括新城镇的形成,但无论是原有中心城镇的升级改造,还是新城镇的形成,都涉及大量的资金投入。然而如前面所述,在过去的几年里,地方政府和企业部门的债务已经显著上升,以城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款的融资模式,已经在金融体系累积了大量的风险。因此,在新型城镇化过程中应探索多样化的融资模式。首先,根据城镇化建设项目的属性进行分类,其中纯粹公共品应由政府财政支持建设,准公共品可由政府资金与民间资本共同建设,而非公共品项目则应采用市场化手段建设。其次,在具体项目融资上,可结合美国、日本和澳大利亚等国的经验,以发行市政债券和资产证券化等方式,形成多主体参与和多样化的融资模式。与此同时,发展农村土地流转市场,发挥农村土地融资作用,理顺土地要素价格的同时使之成为城镇化建设的资金来源。再次,城镇化过程中必须对地方政府设立严格的财政和债务约束机制,将地方政府的考核与经济增长、预算软约束和债务管理等因素挂钩。这样,既可打破对土地财政的依赖,增加民间资本的投资渠道,分享城镇化的成果,又能有效降低对银行信贷融资的依赖,避免金融系统中系统性风险的累积。

3、以集约式城镇化为主基调

我国地少人多的国情和农业用地红线的制约决定了我国的城镇化不可能走美国、澳大利亚和加拿大等国“摊大饼”式的城镇化路子,必须以集约式的城镇化道路为主基调。所谓的集约式城镇化主要包含以下几个方面:一是土地利用的集约化。地方政府进行城镇化规划时,必须科学合理规划新城镇公共用地规模、产业规模和人口承载数量,提高单位土地的经济产出,避免城镇化成为侵蚀农业生产土地的借口。二是资金利用的集约化。政府的债务约束决定了新型城镇化不可能走无序投资和大规模举债造城的老路,必须发挥确权农地以及农村宅基地流转市场的资金配置作用,使土地和资金利用落在有效前沿面上,避免无效投资造成的浪费。三是劳动力使用的集约化。城镇化将使一部分农民成为市民,也成为城镇产业发展的劳动力来源,但从整体上看我国人口红利正在逐渐消失,因此,城镇化过程中既要为居民提供基本社会保障,还要为居民提供更多教育和职业培训计划,为产业发展提供充足的高素质人才,从整体上提高社会的全要素生产率。

4、城镇化推进模式应该体现地区差异

我国的基本国情是地区发展水平不平衡,因此,各地区在推进城镇化的模式应该有所区别。对于像北京、上海和天津等已经高度城市化的城市,其产业结构和布局已经较为成熟和完善,而且居民人口往往已经达到环境承载能力的极限,这一类城市或地区在城镇化推进程中要发挥产业转移、资金支持和技术支持的作用,带动周边服务型卫星城镇的发展。而对于广东、江苏、浙江等经济相对发达的省市,其特点是具有完整产业布局和发达的第三产业,城市群发育成熟,并且还有一定的人口承载空间,在推进城镇化过程中,可以通过税收、金融和技术支持,引导乡镇产业集群向新城镇深度延伸,进一步提升城镇化水平。一方面,通过开放户籍政策,吸引省内外劳动力向城镇集中就业。为产业链延伸提高充足劳动力;另一方面,通过税收减免和教育经费倾斜等政策推动新城镇的教育和商业、餐饮和娱乐及交通等行业的发展,在推进城镇化的同时促进这些省市的局部地区均衡发展。而对于中部和西部省市,其特点产业可能更集中于部分大城市,乡镇经济相对滞后,加之青壮年劳动力往往已经在东部就业,因而难以全面铺开发展乡镇产业集群提升城镇化水平,但可以着重发展中心乡镇,以中心乡镇吸纳农村人口和非农人口的再集中,促进中心乡镇产业和消费市场的发展,以此提高其城镇化水平。

5、城镇化应成为解决农村污染问题的契机

目前,有关食品安全、空气和饮用水污染已成为民众所关心的议题,但是过去民众关注的焦点往往集中于城市中,而忽视城市食品来源的农村污染问题。实际上,城市污水、工业污染和重金属污染均已经向农村和农业生产蔓延,工业污染向农村蔓延加上长期以来农民对农药和化肥的滥用,已经给农业生产土地带来了严重的农药残留和重金属残留隐患,食品问题不可避免已经从加工污染向生产源头污染传导,而且这种源头污染一旦扩散将需要长期的治理方能修复,其结果城镇和农村居民陷入“易粪相食”的困境。

如前所述,城镇化还意味着农村土地流转机制的完善,也意味着未来在农村发展规模化农业生产成为可能。因此,应以城镇化为契机,一方面,将土地流转带来的部分资金收入,用于完善农村垃圾无害化处理设施,将污染治理从城市向农村延伸;另一面,将农业生产监督和技术指导向农村延伸;实现我国农业的专业化、集约化和科学化生产,最终实现城镇化与集约化农业生产、环境治理以及居民生活水平全面提高的多方共赢局面。(作者系复旦大学应用经济学博士后流动站和浦东发展银行博士后工作站博士后)

 

 

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