第22期

（总第245期）

许昌市科学技术情报研究所  　　 二Ｏ一四年十一月二十五日

健全养老社会服务体系与机制

——基于中外比较视角

汪国华  张登国

养老社会服务是面向所有的老年人，以满足他们的养老服务需求、提升他们的生活质量为目标，与此同时，提供生活照料、紧急救援、康复护理、精神慰藉等设施、组织、人才与技术要素形成的网络，以及相关配套的服务标准、运行机制和监管制度。具体内容涵盖生活照料、紧急救助、医疗保健、家政、精神慰藉和其他类等6项服务。养老社会服务体系作为一个系统，包括了除家庭养老服务外的所有政府、社会组织、企业等为养老服务的内容、行为、形式、制度、机构、设施、人员等要素。通过中外对比，可以窥见中国养老社会服务本土化发展方向。

一、西方养老社会服务演进

1、工业化催生养老社会服务。西方国家在建立资本主义制度之后，在工业化水平迅猛发展的同时，导致大量失业人口的产生。一个普遍的规律是，当社会在由传统农业社会转向现代工业社会的时候，传统的养老载体家庭提供的服务能力在逐步减弱，这些失去劳动收入的人，无法维持自身现有生活，基至于没有办法提供充足的条件去改善家庭中老年人的生活与服务。就在这时，西方国家意识到要采取相应措施改善贫困者的生活，社会服务就是在这个背景下应运而生的。而养老社会服务的产生及发展和社会服务密不可分。养老社会服务最早起源于欧洲。1834年英国贫困法的修订被认为是近代国家开展社会服务的开端。巴奈特在伦敦成立托因比服务所标志着英国成为最早进行社会服务的国家。由此观察，早在19世纪时期，以英国为代表的西方国家就开始给老年人提供物质和精神上的帮助。

2、经济发展促使养老社会服务延续。从19世纪中后期到第二次世界大战结束期间，西方国家经过多年的发展，有了坚实的经济和社会的基础。与此同时，进入经济社会和科学技术迅速发展的时期，老年人难以更新自己的经验与技能，体力在逐步减弱，很难在社会生活的竞争中取得优势地位，进而只能成为社会群体中的弱势方。在此背景下，以英国为首的西方国家的养老社会服务迅猛发展。《贝弗里奇报告》第三部分重点讨论了老年问题，在大量调查统计数据的基础上，说明应加强养老社会服务，提高老年人的基本生活水平。为了解决工业化过程中不断增长的社会服务需求，在政策和实践方面，美国等均努力探索养老社会服务的有效改革。

3、社会转型与养老社会服务专业化发展阶段。第二次世界大战后，随着各国经济和社会的重建，社会财富逐渐增加。科学技术的进步，使人们的生产方式、生活方式发生了巨大变化，社会问题也随之大量涌现。原来由家庭、子女等承担的对老年人的赡养义务逐步转向由社会代替，社会成员对养老社会服务依赖程度加大。英法等现代国家从保障社会公平、公正和人道的原则出发，建立起了养老社会服务体系，为老年人和老年人服务提供支撑。保证了社会生活的相对稳定与代际传替的延续性。从总体上看，西方国家从二战至今，老年社会服务政策日趋完善，老年群体的服务项目也趋于多元化。西方养老社会服务在政府大力支持之下，走向社会化，并且服务方式和服务内容多元化。

二、国外差异型养老社会服务的发展路径

1、德国养老社会服务：社区化。德国是“老年社会保障制度”的摇篮，逐步形成了以“福利社团”为特色的公共与私营机构合作提供社会服务的制度。在养老服务方面，为了满足老年人学习的需求，德国建立了开放式的“社区老年学校”，学员根据年龄段分为不同的组别，再分别派到各个部门轮流学习，当掌握了所学的业务后，教员会以更新的标准来要求他们，让他们产生紧迫感和不断学习的动力，当他们到了65岁后，便会主动退出，形成较为良性的循环过程。为了更好地提高老年人的生活质量，相关团体和地方“社区组织”可以提出申请并经过相关审批，就此成立多代同堂，并能得到“德国联邦家庭、老年、妇女和青年部”每年4万欧元的资助，在多代同堂的环境中，老年人可以相互交往、交流和沟通，尤其是对年龄较高的老年人，还可以提供护理服务、送饭服务、家政服务，甚至可以对患老年痴呆症的老年人提供监护服务等。而对于那些年龄偏小的退休人员来说，则可以组织各类文化、健身与娱乐活动。多代同堂的主要理念是“挖潜补缺、平衡和谐”，核心内容是充分且较为完全地调动和利用各类社会资源，从而弥补不同类家庭的缺失与困惑，在社区中间形成不同家庭之间的“互帮互助”链条。

2、日本养老社会服务：社区为依托的多元化发展。从20世纪60年代初至今，日本的社区养老服务发展迅速，先后出台的有关社区养老的政策和相关法律有近10部，所有这些构成了日本社区养老服务体系的政策支持、立法保护系统。上个世纪60年代，日本颁布了《老人福利法》，该法被称为“老人宪章”，它第一次对社区养老服务的内容作出规定。1997年，日本开始实施《护理保险制度》，该制度的宗旨是“由全社会支撑老年人”。一系列相应法律陆续明确了社区在养老服务中的主体地位，从法律上促进日本社区养老服务的展开，提高养老服务的质量和效率。在相关政策和法律的保障下，日本慢慢地形成了较为多元化的组织形式、丰富多彩的服务内容。目前，在日本，社区养老主要有四种组织形式：其一，依靠政府力量，由政府和民政人员构成其服务人员；其二，由政府资助的民间组织，诸如社会福利协会这样的组织等；其三，相关的志愿者和志愿组织，家庭主妇、在校大学生和健康的老人扮演着主要的服务人员；其四，企业式的养老服务。总体而言，日本的社区养老主要是在政府支持和资助下，充分利用了各级各类资源如人才、技术和社会组织等，向老年人提供医疗、保健、家政等诸多方面的养老服务。

3、新加坡养老社会服务：政府主导型。20世纪末，新加坡也逐步进入了老年型国家之列，60岁以上的老年人口占到了全国总人口的20％以上。新加坡依据本国的实际情况，在政府的大力支持下积极推行养老社会服务，基于此成立了“三合一”的老年服务中心，将老人与托儿所融合到了一块，将不同年龄阶段老人和上小学前的幼儿放到了一起，此法有利于消除在职工作年轻人的担忧，并且又可以让老年人有自由选择的余地，满足他们的精神需求，加强了不同年龄阶段人的交往与沟通。与此同时，新加坡还有诸多机构创办的老年公寓，并且分不同的档次收费，以此满足不同老年人的消费需求。新加坡养老社会服务发展迅猛的主要因素是政府的全力支持：政府投资各类养老设施，承担各项服务成本，允许得到认可的养老机构进行社会募捐。同时，新加坡的养老社会服务十分重视家庭养老的功能，提倡和鼓励多代同堂租屋，推行以房养老模式。新加坡的养老配套设施保持着先进水平，而且充分体现人性化。

三、中国养老社会服务发展脉络

自上个世纪90年代起，养老社会服务行业逐步迈向社会化、产业化和市场化方向。目前，我国绝大多数城市业已形成了设施、定点和上门服务等多样化服务模式。

1、社区居家养老社会服务模式。社区居家养老系政府和社会依托社区，为老年人提供全面性服务的一种养老方式，这些服务包括生活照顾、家政服务、医疗救助与保健、心理安慰、文化健身娱乐等诸多方面。它是对传统家庭养老的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容，服务主体的多元化、服务方式的多样化、服务对象的公众化和服务队伍的专业化等是其重要特点。在我国，社区是老人居住、聊天和主要活动的场所，故而,由社区来给老年人提供多元化的服务对提高老年生活质量非常重要，深受老年人欢迎。   

北京、上海、浙江等地近几年都陆续制定和出台了促进社区养老社会服务发展的一系列相关政策与规定。积极培育和发展非营利性、运作成本低、运作方式灵活和有良好群众基础的社区服务机构或中介服务组织，把社区养老服务交给它们去运作。加大资金投入力度，完善社区为老年人服务设施。同时打造专业化服务队伍，即把开展社区养老服务与实施下岗再就业工程有机结合，并积极发展志愿者组织和志愿者队伍。建立并实施严格的服务质量监督评估体系，各地通过制定和实施各类服务的量化标准和质量要求，实现规范服务、规范管理，并通过强化监督检查实现全员和全过程的质量控制。

2、机构养老社会服务模式。我国正逐步进入老龄化社会，这与西方国家相比有迥异之处，因为我国的经济尚处于不发达的状态，因此，“老有所养”就成为一个非常重要的问题。当代中国，老年人口与养老种种环境已经发生了剧烈的变化，这种变化显示出一种倾向即传统的居家养老日渐退出主导角色，代之而起的是机构养老，这种状况在城镇表现得更加明显。依据出资和承办主体的性质，机构养老主要有四种模式。其一，公有公办的模式。这是由国家出资且由国家营运，甚至由政府包办的一种模式，此模式由民政部门直属，且直办和直管。目前，公有制养老机构大多归属于这类模式。其二，公有民办的模式。这种模式由两种运行方式相结合，一方面政府出资金兴建，同时提供在运行过程中发生的主要费用；另一方面，由民间组织承包整个运营的过程。它与公有公办的模式核心区别在于，养老机构的所有权与经营权实现了有效的分离，国家和集体退出日常经营，而是由社会上较为成熟的民间组织经营与管理。其三，民办公助的模式。这种模式与前两种模式区别在于，不再由政府兴办，而是由民间社会组织来创办养老机构，为社区老年人提供非营利性的养老服务，不过，它的营运需要成本，主要来自于进入该机构的老年人，还有部分来自于政府的补贴和相关企业等的捐赠。其四，民有民办的模式。它与第三种模式区别在于，不仅由民间社会组织创办，资金也由民间社会组织自行筹措，同时，它是以营利为目标取向的。   

3、居家养老服务模式。居家养老系指老年人足不出户，在家中居住，但养老服务全部是由社会来提供的社会化养老模式。其基本内容是：劳务养老主要由社会承担，精神生活养老主要由家庭承担，物质方面的养老由国家、集体和个人共同承担。它既不同于传统的家庭养老，也不同于社会养老，是两种养老模式的有机结合。其与家庭养老有着本质的区别，家庭养老系指基于血缘和婚姻关系形成的家庭成员来承担对老年人的生活照顾、经济供养和精神安慰等责任和义务，其中的“家”指的是一种养老载体，它与建立在家庭经济基础上的家庭养老有着本质的区别。居家养老与机构、社区养老同样也是泾渭分明，但彼此又不可相互缺少。社区与机构的养老如果需要发展，公共福利和养老服务的市场化发展就需要努力协调跟上。然而，我国公共福利和养老服务的市场化还处于刚刚起步阶段，故而，社区养老难以在较短时期内成为我国城市各类居民的主导性养老方式。

4、“自立养老”模式。“自我养老”是20世纪末提出的概念，这与我国独生子女家庭日渐增多有很大关系，相应地，传统的家庭养老也就难以存在了。因此，老人在没有或缺少子女照顾的情况之下，就需要转变自己思想，变从前的依靠子女，到现在的依靠自己，只有减少对于子女的依靠，才能逐步树立自我养老的意识，进而变成一种独立的自我养老行为。自立养老是在中国大转型背景下出现的，它一方面可以使老人更多地储备自我养老的物质条件，这是养老必备的；另外一方面，又能使老年人从一开始就摆脱依赖心理，实现自我独立，这样可以很好地消除孤独感，促进自我身心健康发展，可以很好地延续生命长生。当然，这样也可以减轻年轻人的经济和工作负担，消解隔代的家庭矛盾。与传统的家庭养老，或现代的社区养老、市场养老方式相比，这种养老方式既不需要大量的组织资源，同时又可以促进老年人的精神健康，着实为一种新型的老年人养老方式。

四、比较视野下中国养老社会服务发展路径

1、国外养老社会服务的主要特点。(1)养老社会服务的制度化。纵观各国现有的养老社会服务。完善的养老社会服务体系离不开相应法律的保障，它可以清晰地界定养老社会服务的目标、对象、服务范围和管理。在国外养老社会服务事业发展进程中，加强政策和法规建设是政府介入养老社会服务的主要切入点，有力地促进了养老社会服务的科学化、规范化和法制化。只有制定和完善相关法律和法规，主要包括居家、社区和机构养老服务的法律法规，从而保护老年人各类社会福利的权利，才能推动养老社会服务向着标准化方向发展，促进养老服务活动更深入开展。(2)养老社会服务多主体参与。国外养老社会服务十分注重发动社会力量，强调社会的全民参与。德国从20世纪60年代开始，就要求青年人必须到社区去服民役，在养老院、医疗院、环境保护站、社区救济站、残疾人护理处进行社区服务工作，时间为12个月。此外，国外养老社会服务还注重代际互动，从而加强老年人与年轻人的交往。(3)养老社会服务内容多种多样。基于身体状况差异的老人，由于其养老社会服务需求存在差异，一般会提供不同的养老服务内容，如为体弱老人和高龄老人提供的社区养老服务有：家务服务、家庭保健服务、送饭上门、定期探望、电话确认服务等；为健康老人的服务包括：交通和陪伴服务、老年食堂、法律服务、就业服务、长幼互动服务等。(4)养老社会服务获得政府大力支持。国外养老社会服务的发展离不开政府的支持，国外政府减少了在社会福利事业中直接供给的角色，慢慢地退出政府干预较多的公共服务领域，通过培育社会力量，发展非政府组织发挥养老社会服务的功能。不过，政府不是万能的，其中也会有各类缺陷，基于此，各国政府针对其本身的职能缺失进行了相应改革，如通过承诺、政府购买和市场基础性配置功能等，积极引导和鼓励各类社会力量参与进来，创办不同层次和种类的养老服务设施，以完善养老社会服务体系。

2、中国养老社会服务有五类问题待解决。其一，养老社会服务机构不足。2010年我国已有养老床位可入住的老年人只占当年老年人口的不到2％，远远低于发达国家的5—7％水平，也低于发展中国家的水平，这种硬件设施的状况是亟待改善的。其二，养老社会服务专业人才紧缺，职业化需要提高。就目前而言，在我国高校设置中，社会服务专业人才培训类非常缺少，专业人才培养机制更是没有形成，这方面，职业类院校培养和教育制度也比较欠缺。其三，老年社会服务项目存在空白。设施的层次不齐，机构的缺乏对有重度护理需求的老人养老及生存造成影响。其四，老年社会服务机构管理不善。目前我国缺少规范的老年社会服务机构组织。社会服务效率低下，组织间缺乏协作、沟通和交流，以致于服务效率和服务质量低下。其五，养老社会服务体系核心内容间缺少协调性。居家养老一直以来是民间和政府主导和基础性的养老服务举措，在积极市场化的同时，社会养老服务也应运而生；与此同时，在政府不断介入基本公共服务的背景下，社区养老等方式也随之出现。不过，三者间的非协调性是非常明显的，城市和农村地区的绝大多数选择的是居家养老。基于中外对比，中国养老社会服务发展需要朝向制度化、体系化、机制化和专业化发展。

3、健全养老社会服务体系与机制。（1）健全养老社会服务体系。纵观我国养老社会服务发展历程，可以发现，居家养老、社区养老和机构养老构成了我国养老社会服务体系，三大模式在整个体系中均需要加以发展。对于居家养老而言，需要进一步拓展服务内容与项目，为全体老年人提供更加便捷的服务。就社区养老而言，需要在养老基本设施、网点、基本服务设施等硬件上大力发展，同时需要增强社区本身的养老社会服务功能，积极打造居家养老服务平台。鉴于农村发展速度缓慢，可以结合目前城镇化和新农村建设的条件，以乡镇敬老院等为基础，增加日间照料与短期托养的床位，并且逐渐向区域性养老服务中心过渡；另外，可以通过建制村与规模较大自然村的有利条件，努力探索农村社区互助式养老模式。就机构养老服务而言，应该以设施建设为重点，主要推进供养型、养护型、医护型养老服务设施建设。这些老年养护服务机构平时主要为失能和半失能的老年人提供专门服务。与此同时，不同类型的养老机构完全可以依据自身特点，为不同类型和不同特征的老年人提供集中照料等服务。县级以上城市，努力建设以收养失能、半失能老年人为主要群体的老年养护设施。上升到国家和省级层面，就需要建设具有实训功能和较为完备的养老服务设施。

(2)建立新型养老服务体系管理体制和运行机制。构建养老眼务体系过程中，形成县、镇、村居三级服务网络。在县级层面，成立养老服务工作领导小组，具体负责对全县养老眼务工作进行规划、指导、协调、监督和检查；在镇(街道)层面，确定专人落实工作责任，同时改造敬老院转型提升为社会福利养老服务中心；在村(社区)层面，在村(居)委会的领导下，建立居家养老服务站，对老年人进行服务。在建立高效管理体制的同时，要对养老眼务体系建设进行系统化研究。从宏观和微观方面构建可操作的运行机制，强化对养老社会服务行业的监督与管理职能，健全养老社会服务的准入、运营、退出管理机制，开展养老服务质量检查评估工作。与此同时，养老机构要设立专门细化的管理部门，对老年人的精神生活分类，有意识地提高他们对周围事物的关心程度，开拓他们的视野，培养和扶持老年人比较广泛的兴趣与爱好，并配备必要的条件让他们实现自己的“精神理想”。

(3)形成政府主导的多元合作格局。我国养老社会服务的核心问题有两个方面：其一，从中央政府到乡镇街道政府的养老社会服务网络如何形成，即政府资源如何形成统筹性功能；其二，城市与乡村养老社会服务如何均衡，即如何更多地吸纳社会资源进入养老社会服务失衡的区域。为此，需要从上层设计着眼，明确以机构、社区和居家为主体的养老社会服务体系，同时，从上至下形成城乡一体的设计理念，在平台搭建和机制运行的过程中，进一步完善社会服务体系的内容建设，使得整体的养老社会服务有政府指引，形成政府与社区、机构、家庭、公民个人等多元合作共建局面，实现养老社会服务良性发展和本士化改进。（作者分别系安徽财经大学财政与公共管理学院教授和山东省委党校管理学部副教授）