第9期

（总第256期）

许昌市科学技术情报研究所   　 　  二Ｏ一五年五月十五日

规范农村土地流转    完善风险防范机制

——以南通市农村土地流转为例

黄鹤群

三农政策的基石是稳定和完善农村土地承包关系。当前，如何应对农村不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，是亟待探索的一个重要问题。

一、当前农村土地流转的主要特点

农村土地承包经营权的流转不是现在才出现的，早在家庭承包责任制初期，一些农户之间为便于耕作，在小范围内就进行了小面积的承包经营权的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪90年代以来，农村劳动力大量向二三产业转移，农村经济结构和社会结构发生了很大的变化，农业生产的经营模式也随之变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。从调研的情况看，当前农村土地流转呈现出如下一些新特点。

1、土地流转的动机发生了新变化。在免征农业税以前，农户土地流转的主要动机是为了完成上缴的税费任务，避免土地抛荒。在免征农业税后，随着农村土地普遍升值，农民惜地意识增强，农户土地流转的动机是自己无力耕种，但又舍不得放弃，就采取土地托管、土地流转等方式，既使土地仍归自己名下，又可增加收入来源。由于土地流转的主要动机发生了变化，土地流转的市场化现象逐渐凸显。

2、土地流转的主体出现了多元化。现在，农村各地的土地经营主体，已由过去农户单一主体向种植大户、合作组织、工商企业等多种主体转变。以南通市为例，截至2014年6月底。南通市土地流转面积已达265万亩，占所有承包地551万亩的48%。其中，流入新型农业经营主体的面积中，专业大户76万亩、家庭农场17万亩、合作经济组织91万亩、农业企业13万亩，呈现出多元化的趋势。

3、土地流转的形式呈现出多样化。当前，农村各地的土地流转形式也多种多样，有转包、出租、转让、互换、入股、托管等多种形式。据对南通市的调查统计，在土地流转面积中，用于道路、绿化、工业园区、农民集居区等建设的面积44万亩；农户间的转包、互换等零星流转24万亩；流入新型农业经营主体197万亩，分别占承包地面积的8%、4％和36％，占土地流转面积的17％、9％、74％。

4、土地流转的规模趋向于扩大化。前一阶段，土地流转的规模都比较小；而现在的流转规模越来越大。例如，南通市如东县洋口镇农村创业青年邵爱徐，在杨楝园村经济合作社的支持下，2012年成功地流转了本村六组的240多亩耕地，2013年他又经过多方筹措资金，创办了500多亩的家庭农场自主经营，并新成立了如东县杨楝园村为农服务社，为周边农户提供各类农业技术和农资供应服务，到目前为止服务面积已累计达到了3000多亩。

5、土地流转中的服务越来越规范化。随着土地流转的增多，由此出现的纠纷和矛盾也增多。为了公平处置，加以合理规范，南通市所有农村乡镇都依托农经部门建立了土地流转服务中心(交易中心、市场)，设立了土地流转服务窗口，开展流转政策咨询、信息发布、纠纷调处、提供规范的合同文本等服务。同时，村级也落实了土地流转信息员，使土地流转的规范化程度进一步提高。据统计，在全市土地流转中，能签订土地流转合同的面积达到84％。

6、土地流转的价格逐步走向市场化。由于土地区位、地力、用途不同，以及流转双方关系的亲疏，土地流转价格差别较大。行政化的定价必然行不通。所以，现在农村各地的土地流转价格日趋市场化，具体价格由双方协商确定。市郊、镇郊地区的土地流转价格，有的每年每亩达到2000多元，地处偏僻的地区，土地流转价格只有500多元。在土地流转合同中，有的一年一签订，有的二年一签订，还有的三年一签订。有的在合同中就明确，土地流转价格以第一年的价格为基准，每年上浮3％。当然，国家的“三项补贴”(粮食直补、良种补贴、农资综合直补)仍归原承包户所得。

二、引导农户流转土地的主要措施

近年来，农村各地按照“依法、自愿、有偿”的基本原则，在土地流转、规模经营的制度和机制上作了大胆有益的探索。从实践情况看，政府引导、规范管理是做好农户土地流转工作，促进农业规模经营，推动现代农业发展的有效手段。南通市在引导农户流转土地中结合当地农村的实际，采取了如下一些措施，受到了农民的欢迎，推动了农户土地的流转工作。

1、确权登记，明晰承包权属。在土地流转中，农户最关心的是土地权属问题。为此，南通市大力开展确权登记的试点工作，尔后逐步推开。海门市是农业部确定的试点县之一，早在2009年，该市常乐镇颐生村就在全国首开先河进行确权登记的试点。现在，海门市根据省里的统一部署，将在2015年基本完成全市的确权登记工作，其他各县(市)区也积极跟上。

2、政策引导，加大扶持力度。为鼓励和推进土地流转，南通市政府先后出台了农村土地承包经营权流转的指导意见和实施办法，市财政同时安排专项资金，用于土地股份化流转工作的补助。一是对转出户的奖补。近5年来，省财政安排专项资金，对形成适度规模经营土地流转的项目，以转出土地农户为以奖代补对象，进行一次性每亩100元的资金补助。海门市对新增连片流转200亩以上的，每亩奖励200元，其中100元给转出土地的农户。二是对农业经营主体的奖补。如海安县对新建连片100—200亩、200亩以上标准钢架大棚的农业经营主体，每亩分别补助1500元、2500元；新建连片50亩以上省标钢架连栋大棚的，每亩补助l-2万元。三是对镇、村组织的奖补。市级财政以建设都市生态农业为目标，对市区土地流转的村级组织给予每亩每年400元补助。如皋市以镇、村为单位，流转达到90％，财政分别给予奖励镇、村6万元、1万元。海门市对新增连片流转200亩以上的，每亩奖励200元，其中100元给村集体作为工作经费。

3、把握原则，规范稳妥运作。在土地流转中，南通市各地始终把握了以下三个原则：一是在土地流转过程中，所有权不能变，承包权不能变，土地的使用方向不能变。二是在土地流转时，加强对农民的权益保护。对流转的土地由乡镇、村集体统一发包招商的，要确立合理的利益分配关系。根据土地的级差，在尊重群众意愿的基础上，合理确定土地流转承包价格，全额归农户所有。三是在具体操作上规范有序，注重程序的合法性。对土地流转面积涉及多数农户的，通过召开村民代表会议讨论决定，以充分尊重农民的自主权；流转双方要签订合同，明确流转的形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务；涉及承包土地田块变动的，及时办理承包权证变更手续。

4、搭建平台，强化流转服务。南通市各地在土地流转中，搭建了各种平台，加强对土地流转的服务。一是信息公开透明。多数农村乡镇配置了土地流转信息发布电子显示屏，建立健全了土地流转服务规程和制度，努力提升土地流转服务水平。二是建立交易中心。积极开展农村产权流转交易市场试点，确定通州区为省农村产权流转交易试点单位，引导农村各类产权进场交易。如皋市获省农村改革试验区重点改革项目支持，年内建成县镇两级农村产权交易平台。三是依法开展土地承包与流转纠纷调处。全市各县(市)区分别建立了土地承包纠纷调解仲裁委员，乡镇建立了土地承包纠纷调解组织，村级落实了土地承包纠纷调解员，依法开展承包纠纷调解仲裁工作。各地农经部门主动加强与法院、法制、信访等单位和部门的沟通，通过案件会商、联合化解等形式，共同打造纠纷化解的多元化机制，畅通土地纠纷解决的“绿色通道”，提高纠纷化解效率，减少后遗症。

5、以人为本，保障农民利益。近年来，南通市不断建立和完善农村社会保障体系，逐步弱化和剥离土地的社会保障功能。一是保障土地流转收益。各地土地股份合作社对农户土地承包经营权入股收益都实行了按股保底加分红。二是实行生活补助制度。土地股份合作社对农户土地入股后，按年龄等标准，对农户采取生活补助的办法，帮助其解困。三是实行城乡居民社会养老保险。在全市建立城乡居民社会养老保险制度，解除农民的后顾之忧。

三、当前土地流转中存在的问题

当前，农场土地流转过程中出现一些不容忽视的问题。一是土地流转风险逐步显现。表现在：(1)准入制度不健全。一些村没有认真对承租方的经营能力、资信情况、履约能力调查论证，导致部分土地租金不能及时到位。(2)风险防范措施不到位。由于一些地方没有建立收取复耕保证金制度，致使水产养殖、苗木种植等项目对土地耕作层破坏较大，影响了土地种养殖的良性循环，造成了一定的后遗症。二是土地流转矛盾不可轻视。由于土地承包经营权确权登记工作滞后，农村税费改革初期农民承包地流转手续不全、口头协议多，证、地不符，承包面积与实际面积不符等矛盾比较突出。所以，在土地流转中因涉及收益问题而凸现诸多矛盾。三是土地流转政策亟待完善。例如，农村一些地方土地流转后，粮食直补、农资补贴多数地方仍是补给承包农户，影响了一些专业大户的种植积极性；在用地支持上，一些大户、农场主反映仓库、机库、晒场用地存在困难，影响了土地向种田大户的流转。

四、对策建议

促进农民增收的重要途径，促进农民收入持续快速增长，不仅需要继续强化提价增收、补贴增收、务工增收，也需要通过土地流转，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率来促进农业增产增收，提质增收和节本增收。为此建议：

1、要因地制宜地引导农户的土地流转，不搞行政命令加以推动。土地流转既涉及农村经济的发展，又涉及农村稳定。因此，农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上。要因地制宜，分类指导，稳步推进。在实施过程中，要严格坚持“自愿、有偿、依法”的原则，不搞行政命令和强迫。在组织引导农户实施大范围的土地流转时，要充分考虑现有农村经济的发展水平和农村劳动力转移的状况。只有在农民人均收入较高、非农产业比重较高、从事农业的劳动力比重较低的情况下，土地才能进行较大范围的流转。还应认识到，小范围的土地流转并不需要很多条件。一些经营能力不强的农户，同样可以将承包土地的使用权转让给种田能手或工商业主，农户一方面流转了土地，获得转让收入，另一方面又作为劳动力被雇佣，从而又获得劳动力的工资收入，这样就能使农户获得高于自己承包经营的收入。一些不适宜开展大范围土地流转的乡村，应为农户间的私下流转创造条件、提供方便和加以指导。就当前而言，代耕、中短期出租方式，容易导致土地的掠夺式开发，不宜大规模地推广。人股方式，有可能在各方之间形成“共赢”的局面，各地成功的例子很多。最适宜推广，但必须加强规范、监督，防止入股合作社或合股公司恶意转移利润，侵占入股农户利益。“反租倒包”方式，容易操作，但必须在依法、自愿、有偿的基础上进行，严禁借口“少数服从多数”搞强制流转、低偿流转。

2、要为土地流转创造更为有利的条件。农业产业化是促进农村土地流转的前提条件。从现有的土地流转情况看，凡流转顺利成功的地方，大多都有较好的基础设施、都有优势产业的支撑。这就要求我们在推进土地流转中，一是改善基础设施促流转。这是促进土地流转的有益补充，有利于解决耕作条件差异过大带来的土地流转难题。因此，要按照“田地平整、土壤肥沃、路渠配套”的要求，结合新农村建设，加大土地复垦、整理力度，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田，为机械化耕作创造条件。落实好新型经营主体必需的仓库、机库、晒场等建设用地，以有利于大户经营。二是发展特色产业促流转。立足本地资源优势，突出特色，因地制宜，科学布局，以特色产业促流转，以基地建设带流转，形成规模，创出品牌，使土地迅速向基地集聚，向特色产业集聚。三是支持农民创业促流转。农村专业大户和外出返乡创业农民具有一定的生产技术、较强的经济实力，能有效组织农民生产，带动一方产业发展，是推动农村土地流转的重要主体。因此，政府要制订有利于农民创业的各项优惠政策，促进农民自主创业。

3、开展市场化运作和社会化服务，规范有序地开展土地流转工作。土地流转必须按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转体制机制，促使土地流转规范、顺畅。一是在土地流转工作中，要先行试点，积极创新，完善现有的流转方式，以取得经验后逐步推开。二是建立和完善农村土地流转管理和服务体系，充分发挥各职能部门的职责，履行好职能，帮助农户寻找流转对象，协助办理流转手续，开展土地流转供求登记、合同签订、档案管理、纠纷调解、法律法规咨询等指导和服务工作，帮助农户解决后顾之忧。三是建立和完善农村土地流转市场体系。党政及其有关部门应积极扶持和培育农村土地流转中介组织，使之成为农村土地流转双方的桥梁和纽带。农户把土地集聚到中介组织后，由其收集和发布土地流转供求信息，对流转土地进行评估、代管、指导和协助办理土地流转手续等，使土地流转朝着市场化运作和社会化服务方向发展，降低土地流转的成本和风险，提高流转效率。四是要加大财政支持力度，尤其是将财政扶持资金向本地种植尤其是粮食种植专业大户、家庭农场倾斜。对达到一定条件的土地合作社给予专项资金补助，用于土地流转后的基础设施改造等农田基本建设。

4、要正确引导各类主体参与土地流转行为，防止与农民争利、侵害其利益。要鼓励和引导符合条件的社会资本和工商企业到农村发展适合企业化经营的种养业，发展农产品深加工、建立现代农业示范区，以先进经营方式，以技术示范、市场引导等方式，发挥带动农业转型升级、促进农民就业增收的积极作用。提倡和引导工商资本通过“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”等形式参与土地流转，提升农民在土地流转中的话语权和分配地位。同时，要防止其与农民争利，侵害农民的权益。坚决制止工商企业流转土地后直接或变相改变土地农业用途的行为。

5、完善农村土地流转风险防范机制，切实化解土地流转中出现的矛盾。土地使用权流转需要一套严格、规范的管理机制作保障。一要进一步完善土地流转管理机构。可依托县、乡农业经营管理部门，建全土地流转管理机制，重点做好土地流转合同的鉴定、签证，以及档案管理、合同兑现、纠纷调处等日常指导与管理工作，切实化解矛盾；搞好中介服务，确保土地流转依法、自愿、规范进行。二要建立土地资源储备库、信息库。要把农户自愿流转的土地通过储备库、信息库建立档案，注明土地的座落、地级、面积等，进而形成“土地使用权供求信息”，建立健全规章制度，达到合理、有序流转。三要做好土地流转的基础性工作。要加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证。研究建立工商企业租赁农民承包耕地准入和监管制度，切实防止农村承包土地经营“非农化”。探索建立由村、镇提供帮助，对流入方的农业经营能力、资信情况、履约能力、经营内容等进行核查的农业经营能力审查制度。加快健全流转租金预付和复垦保证金制度。探索建立土地流转风险保障金制度。加强对承租方再转租带来的流转风险研究，并拿出解决的办法。

6、要加强社会保障体系建设，消除农户流出土地的后顾之忧。一要完善保障制度。要建立健全新型农村合作医疗、最低生活保障等社会保障制度，逐步提高保障水平，努力消除流出土地农户的后顾之忧。有条件的地方可依据流转期限对转出土地农户进行不同标准的补贴，用于其养老保险自缴补助。二要完善就业服务体系。要加大农村劳动力技能培训力度，拓宽土地流转后农民就业渠道，千方百计促进农民在二三产业就业。三要要拓宽土地流转后农民的收入增长渠道。要探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的有效实现形式。农村劳动力转移充分的地方，要有组织、有计划、有步骤地引导农户将承包地入股土地合作社，变农民为“股民”。积极探索资源要素集约经营新机制，创新方式，多途径、多形式地规范农村土地经营权的流转，推进生态高效现代农业的发展。（作者系南通市委研究室高级经济师）

摘自《现代经济探讨》2015年第3期