第1期

（总第248期）

许昌市科学技术情报研究所  　  　 二Ｏ一五年一月十五日

以新型城镇化推进城乡发展一体化

孙文华  郁 红

《国家新型城镇化规划(2014—2020)》指出，城镇化是解决“三农”问题的重要途径。事实上，只有推进新型城镇化，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系，城乡发展一体化才可能有真正出路。在当前和今后一段时间内，必须着眼全局视野，识别我国城乡发展一体化的本质要求和特殊性，从源头上梳理城乡发展一体化的深层次问题，从战略高度充分考虑城乡发展一体化和新型城镇化之间的逻辑关联和时代要求，从路径上探索以新型城镇化推进城乡发展一体化的有效抓手。

一、城乡发展一体化的本质要求与现实问题

综观发达国家的城乡关系演化历程，实现城乡发展一体化是伴随着工业化、城市化的一个漫长历史过程。在低收入阶段，农业不能像工业那样采用完全的分工制度，加之城市的高效率，城乡居民生活水平差距难免，并呈现城乡分割。随着工业化的不断发展，在工业化条件下实现城乡融合的发展道路逐步可行，由于农村剩余劳动力向工业部门转移、城市发展达到一定水平后，扩散效应、回流效应逐步突显以及农业剩余的存在，城乡发展从不平衡走向平衡。最后，城市与乡村界限日渐模糊，农业活动与非农业活动紧密联系，城乡高度依赖后逐步形成区域发展网络，实现城乡发展一体化甚至出现逆城市化的现象。因此，城乡发展一体化是以工业化和城市化深度融合发展的衍生结果。城乡发展一体化从目标看，在于城乡居民生存和发展权利均等化；从过程看，要求以农业为主的居民区与其他以工商业为主的居民区之间完成居民权利的平等化重构；从抓手看，要在保留城乡间自然属性差异的基础上，实现城乡之间经济属性和社会属性差异的逐步缩小。

与发达国家不同，我国推进城乡发展一体化的过程具有特殊性。我国城乡发展一体化是在全球化进程中，以发达国家进行产业转移，以外部力量促进城市化为背景。尽管当前城镇化正处于提速期，但缘于城市化和服务业质量的双重滞后，导致整个经济体处于较低水平的分工结构之中，工业化和城市化发展之间缺乏深度融合，推动城乡发展一体化的过程也因此千头万绪。具体地说，我国推进城乡发展一体化过程的特殊性、复杂性源于存在三组“二元结构”。

国内外(主要指发达国家)二元经济结构客观存在，城乡发展一体化过程中“钱从哪儿来”缺乏可靠来源。如果大中小城市、小城镇之间产业结构静态梯度分工，动态梯度转移，体现为经济发展过程中财富驱动、创新驱动和投资驱动的空间差异，呈现为不同层次城镇之间列队错位发展态势，表现为非农就业人口按照二、三产业主体功能区梯度分布，继而出现公共财政收入来源重心上移、支出重心下移的空间格局，从而更好地为农业转移人口市民化、农业现代化、农村发展提供公共财力保障。但现实的问题是大中小城市、小城镇之间产业结构尚没有形成建立在生产效率差异基础上的梯度分工体系，特别是大中城市经济发展方式转变滞后于其城市地位和根本要求，其自身缺乏建立在内生增长基础上的强大造血功能。经济发展创新驱动阶段尚未真正到来。公共财政收入来源重心上移(大中城市)、支出重心下移(小城市、小城镇和农村)的局面远未形成。如果经济发展方式转变滞后，随着城镇化进程的加速，城市新增人口规模迅速扩大，如果缺乏有效的公共财政投入支撑，会出现对城市公共产品消费“过度拥挤”现象。同时，农村基础设施改善、公共服务水平提高所需要的大量资金，缺乏长期的可持续来源。因此，缘于我国大中城市的经济发展水平与发达国家存在明显的差距。尤其是创新驱动特征不够，在城乡发展一体化过程中，其“龙头”地位体现不够，城乡发展一体化“钱从哪儿来”缺乏源头支撑。

城市内二元结构有所显现，城乡发展一体化“人(农业转移人口)往哪儿去”缺乏时空秩序。从长期看。尽管伴随城镇化和工业化的推进，农业劳动力比例下降是产业结构变迁的内在要求，但农业劳动力的下降过程无论在时间维度还是空间维度必须体现有序，否则很容易衍生出严重的城市内二元结构，从而可能掉进“中等收入陷阱”。聚焦当下现实，可以发现，无论是时间维度还是空间维度均已出现不同程度的无序。一方面，传统农业在走向现代农业的过程中，机械、技术等现代生产要素替代简单劳动的趋势不可避免，未来农村中从事农业生产的绝对人数将会逐步下降。由于农业的经济效益相对低下，从事农业的农民难以获得非农就业人员的平均工资，大多数地区农村难以留住青壮年劳动力，农村青壮年劳动力向非农产业转移的时间被压缩、进程被提速；另一方面，面广量大的农业转移人口由于其人力资本滞后于产业结构变迁的内在需要，尤其是不少年轻农民工虽然短期内在城市内也有一定的发展空间，但他们多数在劳动密集型二、三产业领域工作。这些行业的共同特点是靠体力、低技能、低工资报酬，也因此注定他们就业空间的高流动性和随机性。当经济发展处于快速扩张期或者处于周期性上升通道时，无论是时间维度的无序还是空间维度的无序容易被掩盖，随着产业结构的转型升级或者经济发展的周期性调整，很多问题会逐步呈现出来，更意味着社会稳定的潜在风险可能会急剧扩大。

城乡间二元结构刚性犹存，城乡发展一体化过程“村往哪儿变”缺乏前瞻指向。尤其需要指出的是，现代农业所需要的外部供血不足，加之支撑现代农业发展的制度体系本身不够完善，结果造成无论是微观层面的职业农民，还是中观层面的家庭农场，抑或宏观层面的农民合作社发育均严重滞后，现代农业的发展主体发育滞后。同时，由于农村的农业自身缺乏剩余，通过公共财政真正统筹城乡基础设施和公共服务的现实条件不够充分，加之城乡统一的建设用地市场，兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制尚未真正形成，推进城乡基本公共服务均等化需要假以时日。因此，现代农业发展严重缺人，新农村建设严重缺钱。更为重要的是，由于农村生产方式事实上决定了农民的生活方式，农民的生活方式相当程度上影响其居住方式，未来农村的生产和生活群体规模和特征存在巨大的不确定性，新农村发展在很多地方远景规划模糊，未来乡村的空间形态规划、公共产品和服务的针对性和实效性都可能出现问题，从中长期看眼前的有限投入极有可能出现不少过程性浪费。

可以说，国内外(主要指发达国家)二元经济结构如果不能够加快削弱，城市内二元结构也难以有效防范。而国内外二元经济结构和城市内二元结构如果得不到实质性破除，城乡间二元结构也难以得到真正解决。国内外(主要指发达国家)二元经济结构是“龙头”问题。城市内二元结构是“龙身”问题，城乡间二元结构是“龙尾”问题。唯有“龙头”问题得以解决，“龙身”问题才有答案，“龙头”和“龙身”问题逐步得以化解，“龙尾”问题才会有真正的出路。

二、新型城镇化与城乡发展一体化的逻辑关联

过去在城镇化过程中片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，导致：一是土地城镇化快于人口城镇化。2000—20l1年，城镇建成区面积增长67.8％，其中城市建成区面积增长94.3％，但同期城镇人口只增长52.7％。城乡统一的建设用地市场缺乏，工业用地价格因此扭曲，经济发展方式转变内在动力不足．必然导致城乡发展一体化“钱从哪儿来”缺乏实体经济发展的支撑。二是人口城镇化快于人口市民化。以往长期的经济高速增长和人口红利高度关联，但是由于农业转移人口和城市户籍意义上的市民在随迁子女教育、医疗保障、养老保险、保障性住房等方面事实上的差距，农业转移人口中大多数难以真正融入城市生活，半城镇化、伪城镇化现象比较明显，导致城乡发展一体化“人往哪儿去”变得千头万绪。三是土地城镇化快于城市功能现代化。不少城市在发展过程中，行政推动特征明显，发展过程中过分注重大空间、大景观、大路网，忽视社会基础设施建设和产业培植，城市空间形态的扩容滞后于人居环境的改善，也会导致“人往哪儿去”更加错综复杂。与之内在关联，“村往哪儿变”也最终难以解决。要从根本上解决“钱从哪儿来”、“人往哪儿去”、“村往哪儿变”的问题，唯有采取以下措施。

1、唯有提高城镇建设用地利用效率，建立多元可持续的资金保障机制，各级地方政府在城镇化发展过程中，才可能逐步从土地财政的路径依赖中调整过来。基于土地利用效率的提高和城市竞争力导向的城市融资制度设计才可能导致城市化和工业化发展的深度融合，继而实现经济发展方式从行政推动真正转向市场主导。特别是大中城市发展真正依靠技术进步和生产率的提高，真正摆脱经济增长对人口红利和土地投入的深度依赖，在此基础上实现经济发展从投资驱动向创新驱动、财富驱动的跃迁，逐步削弱国内外(主要指发达国家)经济二元结构。唯如此，城乡发展一体化“钱从哪儿来”才会有出路，公共财政收入的重心才有条件上移(大、中城市)，支出重心下移(小城市、小城镇和农村)，中央政府对县域以下地区转移支付的基础才得以逐步夯实。不仅如此，大中城市在经济发展方式转变过程中还会加快产业梯度转移，通过市场途径缓解自身外来人口承载压力，化解公共产品和服务消费过度拥挤现象。   

2、唯有提高城镇建设水平，加强对城镇化的管理，城市才可能在生产转型升级过程中同步实现生活品质的转型升级，真正提升对人的综合吸引力，实现城市的转型和突破。在城乡发展一体化全局视野下着眼主体功能区整体规划，实现城乡空间功能的互补和有机统一。放眼世界，纵观城镇化道路比较成功的国家和地区，多半是在城镇化率达到50％左右的关键节点上，通过全面提升城市规划、建设和管理水平，全面提升城市人居环境，支撑产业结构的有序变迁，优化城乡空间功能，在全域范围内逐步实现生产、生活和生态的“三生”有机统一。城市规划水平的提高，不仅有助于城市空间内功能优化和现代化，也可以通过全域规划对“村往哪儿变”进行顶层设计。城市综合建设水平的提高，特别是生产性服务业发  展环境的优化，将会极大地支撑经济发展方式的转变，有助于解决城乡发展一体化“钱从哪儿来”的问题；城市管理水平的提高，将会更大程度地增强对农业转移人口的吸引力，有助于解决城乡发展一体化“人往哪儿流”的一些突出问题。

3、唯有优化城镇化布局和形态，有序推进农业转移人口市民化，农业转移人口的转移机会提高、转移空间拓展和转移风险控制才可能有机统一。以大中城市为核心带动外围小城镇同步发展是城市化、工业化发展的内在要求，是大中城市在极化效应基础上的外溢效应的体现，这一过程不仅表现为产业结构在不同层次城镇之间空间布局的优化，更为重要的是可以促进农业转移人口转移过程的有序，更好地促进其市民化。在不同层次的城镇体系中形成不同梯度要求的工作能力、生活成本、社会文化及治理模式，这是化解大、中城市内二元结构的根本出路所在。否则，“大城市病”会不断凸显并积重难返、难以根治，同时“大城市病”和“鬼城”、“睡城”并存。因此，优化城镇布局，形成大中城市、小城市和小城镇协调发展的城镇体系，对于优化农业转移人口转移空间意义重大，小城市、小城镇的发展将是对大中城市的产业进行功能配套并逐步缓解其人口承载及社会管理压力的关键着力点所在，也应该逐步成为农业转移人口就近就地城镇化的主阵地。

三、新型城镇化是推进城乡发展一体化的有效路径

新型城镇化之所以可以推进城乡发展一体化，归根结底是因为从以依靠人口红利等要素为特征的增长模式，向以技术进步和生产率提高为特征的增长模式的变迁，为城镇化在3个维度(高度、深度和广度)的协调发展提供了现实可能性。城镇化3个维度的有机统一，既体现了新型城镇化的核心要求，也充分体现了城乡发展一体化的关键所在。

城镇化在寻求“高度”的过程中逐步破除国内外(特指发达国家)产业层面的二元结构，通过产业高端化和高素质劳动力集聚来支撑产业结构转型升级，以城市化带动工业的服务化，从源头上解决“钱从哪儿来”的问题。目前世界上发达国家已经进入第三产业主导城市化的阶段，其第三产业的产值、就业比重均超过60％。当下我国城镇化的“高度”首先应当通过提升特大城市、大中城市的现代化水平来体现。随着特大城市、大中城市“高度”的实现，服务业比重和质量将大幅提升，经济主导部门逐步转向现代服务业，实体经济的附加值来源越来越依赖于研发和品牌，从而才有可能避免出现实体经济不实、虚拟经济很虚的发展路径。当前和今后一段时间内，关键在于大中城市必须首先走出对土地财政的路径依赖，探索可持续的投融资模式。在于实现城镇化和工业化深度融合，互动并进，在加快倒逼经济发展方式转变的进程中营造创新驱动的基础性条件，如建立高水平的大学、促进科技和金融的深度融合、构建有利于创新的行政体制、在全社会形成对创新的鼓励和包容的文化。

城镇化在寻求“深度”的过程中加快破除城市内二元结构，通过农业转移人口的就地就近城镇化，以工业化推动城市化，从载体上解决“人(农业转移人口)往哪儿去”的问题。伴随城镇化的“高度”实现，特大城市、大中城市将在自身的极化效应中逐步彰显对小城市、小城镇的扩散效应，城镇体系也因此可以加快组网。在此过程中，小城市、小城镇的土地城镇化、人口城镇化和工业化同步推进的条件不断成熟。小城市和小城镇承“城”启“乡”，是农业转移人口就近就地城镇化的战略性空间载体，可以成为产人融合、产城融合、城乡融合“三位一体”的战略支点。为此，小城镇的功能规划、建设与管理必须全面提升。当前重中之重在于：在切实重视产城融合的基础上，要抓紧制定公共产品和服务均等化的具体标准，依此调整公共财政的支出结构，并逐步增加财政相关支出的一般预算比重。考虑到小城镇未来集聚的群体以二代农民工和三代农民工为主，因此必须从战略高度重视二代农民工的人力资本提升和三代农民工的基础教育质量。在此过程中，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民真正纳入到城镇住房和社会保障体系中，在农村参加的养老保险和医疗保险逐步规范接入城镇社保体系。调整财政支出结构，真正建立起财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩的机制。同时，要不断落实农民的土地承包经营权、农户宅基地用益物权、农民对集体资产股份权的财产权利，加快探索“权随人走”、“带权进城”的具体办法，在充分保障农民权益的基础上，深度推进“人的城镇化”。   

城镇化在寻求“广度”的过程中加快破除城乡间二元结构，因地制宜规划“村往哪儿变”的有效形态，逐步探索农业现代化、农民职业化和农村现代化“三化同步”的实践要求。尽管有人担心随着农村人口向城市的加快转移，农村的公共产品和服务会缺乏规模效应，甚至有可能在未来形成浪费。但必须看到的是，考虑到中国的国情，未来仍将有大量人口生活在农村，为提升其现代生活条件而提供各类公共产品和服务既有必要也很迫切；事实上，重点不在于要不要提供，而是要在充分考虑农村未来人口结构、农业内部产业结构以及农村空间形态特征的基础上。提升公共产品和服务供给的有效性、针对性和可持续性。未来城乡发展一体化的空间形态，很可能是在特大城市和大中城市外，形成星罗棋布的小城市、中心镇为核心的城郊社区群，现有的农村变成小城市、中心镇的卫星社区。事实上，也唯有通过城镇化“广度”的实现，才能从根本上解决城乡发展一体化“村往哪儿变”的问题。当前和今后一段时间要重点做好以下事情：一是提升乡村规划水平，从战略高度前瞻性做好城乡人口布局规划和乡村空间形态及功能规划。各类功能性规划在乡村规划过程中要力求充分衔接、全覆盖，规划过程要充分听取基层老百姓意见。乡村综合规划编制完成后，需要同步编制综合建设实施规划。同时，对规划实施的投资费用等要明确各级财政的分担原则和具体比例，实施成果要作为政绩考核的重要内容。二是全面提升农村人力资本，加快培育职业农民，以此撬动新型农业经营主体发育和新型农业经营体系建设；要高度重视合作社的发展以及其在未来乡村发展中的战略支撑作用。三是在基层组织中适时补充适应乡村发展需求的各类专业人才。要重视培育乡村社区服务类社会组织，在增加乡村社区建设资金的同时，加快社区建设社会工作者的培养。四是进一步梳理并优化各类“三农”投入，切实防止各类投入的“碎片化”状态，加快建立农村各类公共产品和服务投入的制度保障和动态增长机制。