第23期

（总第246期）

许昌市科学技术情报研究所  　　 二Ｏ一四年十二月十五日

我国环境管制政策的演进特点及中外政策对比

王丽萍

环境管制是政府实施环境管理的重要手段，旨在通过相应的政策或措施对环境违法行为进行控制，从而达到污染治理、保护环境的目的，最终实现环境与经济的协调可持续发展。

一、我国环境管制政策的演进特点

纵观我国环境管制政策的发展，经历了一个曲折、艰难的发展历程，既有成功的经验，也存在着缺陷和问题。

1、我国环境管制政策的阶段性特征明显。我国的环境管制政策最早可追溯到公元前21世纪的夏朝，此后一直发展缓慢，直至新中国成立后，尤其是改革开放后，我国的环境管制政策才得以全面、迅速发展。建国初期，环境管制政策与当时经济社会的发展基本协调，孕育着我国环境政策的基本原则和制度，为新中国环境管制政策的进一步发展奠定了良好的基础。这一时期的环境政策涉及范围比较广泛，但还没有形成整体环境保护的概念；环境政策规定比较零星分散，内容偏向原则性的框架制度，缺少正规化、程序化的环境行政管理制度，环境管制政策大量地表现为各种行政法规和党的政策文件，很少是法律规定的环境管制政策；缺乏环境生态学等理论科学的指导。20世纪70年代以后，以防治环境污染为标志的、与世界环境保护运动相联系的现代环境管制政策开始在我国兴起。该阶段我国制定了不少环境法规和政策文件，特别是以首次全国环境保护会议制定的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》为代表，提出了比较全面的环境保护任务，形成了环境保护工作的方针、原则和制度，为环境政策体系的发展成型打下了基础。这一时期的环境政策，内容上以治理工业“三废”污染为主，手段上以行政干预为主，形式上以行政法规、纪要和批文为主。改革开放以后，我国环境管制政策进入迅速、全面的发展阶段，这个时期的环境政策具有经济转型和改革开放时期甚至原始资本积累时期的性质和特点，环境政策出台的速度加快、质量明显改善、制定政策的技术和能力迅速提高，一些不合时宜的环境法规和政策文件得到了修订，环境政策体系初步形成。

2、我国环境政策的理论基础日益扎实。我国环境政策不仅有马克思主义关于人与自然环境的思想，还有当代环境科学、生态学、制度经济学、环境法学等人文社会科学和自然科学技术的内容，理论基础日益扎实，逐步引入或确立了科学发展观、可持续发展观等比较先进的政策指导思想，已从治理工业污染为主转变为综合环境管理为主，从偏重于行政干预转变为行政与经济、法律、宣传教育等多种手段相结合，内容也已发展至“经济、社会发展和环境保护相协调”、“预防为主、防治结合、综合治理”、政策目标向建设资源节约型社会、循环经济型社会、环境友好型社会、和谐社会和生态文明社会等崇高目标迈进。

3、中国环境政策的制定与实施更加民主化和科学化。中国的环境管制政策经历了一个从适应社会主义计划经济到适应社会主义市场经济；从领导个人或领导班子制定政策走向领导集体制定与专家出策、公众参与相结合的政策制定模式，从人治走向法治；从以工业文明为主导走向以生态文明为主导；从以行政命令手段为主的环境管理走向以行政调控、市场调控和社会调控相结合的环境治理；从以污染防治为主到防治污染和生态保护相结合；从党的政策文件和行政法规为主的政策转向以国家法律为主、行政法规和规章为补充的政策；从管理制变试验走向法律制度规范化的发展历程。目前，我国环境政策的保护对象已经把保护和改善生活环境和生态环境、防治环境污染和环境破坏结合在一起，完成了从保护自然环境个别因素的片面观点向保护整个自然环境的整体观点的转变。我国环境政策的指导思想、基本理念和基本原则、建设重点和政策手段都在经历明显的、从量到质的重大变化，科学发展观、可持续发展观、生态文明观、环境法制观开始成为环境政策建设的指导思想；环境正义公平、环境安全、人与自然和谐相处的环境秩序、环境民生、环境效益开始成为环境政策建设的基本理念，经济发展要与环境深护相协调，生态优先、预防为主、综合治理、珍惜和节约资源、环境责任等开始成为环境政策的基本原则；规划环境影响评价、生态补偿、环境公众参与、环境信息公开、环境公益诉讼等环境法律制度开始建立。

4、中国环境政策呈现出国际化的发展趋势。在环境政策的发展过程中，我国一直都非常注重学习和借鉴国外先进的环境管理经验，高度重视环境政策、环境科学与技术、环保教育和宣传培训等方面的国际合作与经验交淹，与各国环境政策、区域环境政策、国际环境政策之间的相互联系日益增加，在新的环境政策制定和立法中越来越多地体现了《保护臭氧层维也纳公约>、(联合国气候变化框架公约》、《控制危险废物越境转移受处置巴塞尔公约》、《生物多样性公约》等相关内容，正在加快与国际环境条约、国际惯例的接轨，自愿采纳了国际通用的环境标准，以更加积极的姿态推动环保工作的对外开放。

5、中国环境管制政策呈现出多样化的表现形式。从制定环境管制政策的公共组织的级别看，我国环境管制政策是中央级环境政策、地方级环境管制政策所组成的体系。从法律效力看，除国家环境法规外，还包括党的环境政策文件，党的领导机关与国家机关联合发布的、含有环境保护内容的决定、决议等，国家中央机关制定、发布的各种不属于法规的、含有环境保护内容的文件，党和国家机关的领导人有关环境保护的重要批示、讲话、著作和报告，党和国家的报刊发表的有关环境保护的重要社论和文章等。总之，我国的环境管制政策是一个由中国共产党和国家组织所采取的环境行动、所制定并实施的环境政策文件等组成的政策体系。

6、中国环境管制政策的内容不断丰富。我国环境管制政策体系的防治客体较全面，调整的社会关系较广泛。中国环境管制政策已经包括环境技术政策、环境经济政策、环境社会政策、环境行政管理政策、国际环境政策和涉外环境政策等诸多内容。目前，我国已经建立了环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度、污染物总量控制制度、排污许可证制度、环境保护规划和计划制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、企业“关停并转”等制度，初步形成了纵横交错、网状式的环境政策体系。但我国环境管制政策体系尚不健全，突出表现为缺乏一部真正的综合性环境政策文件，各种政策文件之间不够协调，环境管理体制没有完全理顺，管理职能交叉、重复，冲突现象还比较常见，甚至有些政策规定还不够合理，缺少可操作性。

7、中国环境管制政策的实施机制日益健全。我国环境管制政策的组织实施系统主要有立法监督机关、行政管理机关、司法机关和社会组织等四大部分构成，其中政府行政管理是主要的力量。立法机构的作用主要是制定环境保护法律并督促政府贯彻执行；政府运用所掌握的行政管理权力使环境政策变为现实行为；司法机构负责处理有关环境问题的民事、行政和刑事诉讼，保障环境政策执行的公正性；社会组织(包括个人)进行舆论监管和环境诉讼等。进而促进环境管制政策得以落实到位。从法律地位看，立法监督机关、行政管理机关、司法机关属于国家管理系统，获得法律授予的对社会进行环境管理的权利和职责，可以统称为“国家权力系统”。在国家权力系统中，每个部分都有具体承担这些权力和职责的机构，比如立法监督机关的职能主要是通过人民代表大会制度，特别是其中的“环境与资源贸易委员会”来体现；行政管理机关主要是通过各级政府，特别是其中的环境保护部门；司法系统主要通过各级人民法院和检察院来完成。社会组织在国家权力系统之外，但随着环境信息披露制度的逐步建立和完善，社会组织或公众个体对环境的监督和管理将发挥着越来越重要的作用。

二、中外环境管制政策的对比分析

学习和借鉴国际先进的环境管理经验和政策措施是我国环境管理工作的一贯做法，以期能为我国环境管制政策的完善提供一些启示。

1、环境管制政策的制定。由于国家体制的原因，发达国家已经形成了环境立法的优良传统，其环境管制政策的制定多是“自下而上”的推动型。公民在环境管制政策制定中发挥着巨大作用，且效率较高。而我国的环境管制政策，大多是“自上而下”型的，制定主体多是人大和政府。广大群众在政策制定中发挥的作用仍然比较有限。今后我国环境政策的制定直采用自上而下和自下而上相结合的双重推动机制，既重视政府的管制作用，又重视社会团体、个人、市场的力量，保障人民群众通过社会组织参与环境治理的权利，创新环境政策的决策方式，增强社会发展活力，提高环境治理水平。此外，党和国家领导人有关环境保护的重要讲话或文件虽然不是法律条款，但却具有法律效力，今后要进一步强化党的相关政策在环保法律政策中的体现，确保政策的连续性。

2、环境管制政策的内容。发达国家环境管制政策经过几百年发展与完善，内容已相当成熟，而我国的环境管制政策虽然历史悠久，但真正与现代社会接轨只有几十年的历史，虽然也制定了很多环境管制政策，但单项政策的环境保护力度明显不够，政策之间缺乏协调性。为此，可以借签美国的《环境政策法》，从整体上协调环境政策与政治、经济和社会之间的矛盾，使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变行政机关过去忽视环境价值的行政决策方式，多制定一些具有经济性、技术性和前瞻性的法律法规，增强行政干预的程序性、规范性，减少“政策缺位”与“政策错位”现象的发生。   

3、环境管制政策的手段。早期发达国家的环境管制途径多是“行政一命令”型的，但随着人们对环境问题认识的不断深入，发达国家更多倾向于市场化的环境管制途径，更加注重发挥非政府组织在环境保护中的重要作用。而我国由于受计划经济体制的影响。早期的环境管制手段多是“行政一命令”型的，虽然环境经济手段在国内环境政策中所占的比重越来越大，并已成为大势所趋，但整体上力度还是不够，手段偏少，今后要逐步减少行政命令方式，多采用市场方式实施环境管制政策，学习欧盟建立排污权交易市场、实行押金制和执行保证金、建立资源利用节约机制等，同时大力推动环保事业的发展、建立环保产业链等。

4、环境管制政策的执行。首先，地方政府仍然存在牺牲环境获得经济增长的做法。中央政府提出了经济发展和环境保护并重、可持续发展、科学发展等诸多观点，但受经济发展、市场机制等方面的影响，地方政府目前奉行的仍然是经济发展优先的原则，与环境保护相比，地方政府更加注重GDP，粗放式的经济增长模式仍然随处可见，结果造成了很多环境污染事件。

其次，地方政府充当环境违法事件的保护伞。虽然我国环境保护实行的是地方政府负责制，很多环境事件也触犯了政策法规，但由于地方政府的不尽责，许多事件最后不了了之，或者考虑到污染企业多为当地的财政、就业大户，地方政府也多是睁一只眼闭一只眼，造成了“有法不依”，政策执行不到位。

最后，简政放权是今后环境管理改革的方向。发达国家的司法权相对独立，而我国的司法执行自由裁量权较大，受人的意志影响比较大，如何让司法部门更加独立地行使司法权、确保司法公正，是今后要解决一个重点问题。此外，今后还要协调中央和地方两个管理主体的积极性；简化政府所直接操作的环境管制程序，放弃那些费时费力的行政措施，使政府从环境政策执行的“当事人”转变为“仲裁者”，从“运动员”转变为“裁判员”，进一步强化企业、个人、社会的责任和权利。

5、环境管制政策的监督。发达国家已建立了一系列配套的保障措施，以监督环境管制政策的有效实施。相比之下，我国环境管制政策监督机制比较缺失，导致政策不作为现象比较突出。今后我国可以学习发达国家：①设立具有较强独立性的监督机构。我国虽然制定了很多环境管制政策，但缺少对这些环境管制政策实施过程的监管，为此，我们可以学习美国建立大区域制度，学习德国建立联席会议制度，强化这些机构的监督职能，确保环境管制政策落实到位。②建立公众参与监督体制。为保护公民的环境权益，可以仿效“职业打假”制度，建立环保职业打假制度，设立高额奖励，鼓励公众监督，包括监督污染企业的环境违规行为和政府机关的环保不作为等，同时要建立制度，对处于弱势地位的举报人给予保护，对于泄露举报人信息的相关人员要处于重罚，对于失职或者徇私舞弊的政府人员处以重罚。

6、环境管理组织。虽然我国的环境管理机构和工作人员总数位居全球前列，但在基层却缺少正规的环保组织，而且地方环境保护机构多接受上级环保部门和当地政府的双重领导，尤其是在人事任免、经费使用、物质基础等方面，环保机构的“乌纱帽”受地方政府的影响很大，造成了地方环保部门监管无能力、执行无动力等诸多问题。为此，可借鉴发达国家的环保机构垂直管理经验，各级环保部门应完全实现纵向管理，在人财物上都彻底独立于地方政府之外，成为与检察院、法院一样的相对独立于地方政府的机构，使之获得较大的独立自主权；同时也要加大对其考核检查力度，不能走形式、走过场。对地方政府应赋予更大的环境监管责任，中央要加强对地方政府的监督、协调和服务。从微观上，可以学习美国建立环境检察官制度，学习日本建立企业环境联络员制度，强化企业作为环境管制的主体和责任人，确保环境管制政策得到落实。   

7、环境管制政策的宣传。发达国家比较注重对国民的环境宣传教育，譬如美国1971年裁颁布了《环境教育法》，在日本和欧盟，国人的环境保护意识也非常强烈。相比较而言，由于经济发展落后和教育不到位，我国公民的环保意识一直较弱，对环境问题的认识比较单纯，对环境危害的“忍耐性”较强或度“容忍度”较高，环境风险的评估能力普遍落后。公民对环境事业和环保监督的参与积极性长期欠缺，社会公众的环境责任感长期缺位，即使环境污染触动了自己的利益，也不积极采取行动维护自己的利益。为此，应学习发达国家，制定一部真正的环境教育法，加强对国人环境保护的宣传与教育，努力营造全民参与、人人有责的环境保护氛围。

三、结论与政策建议

从我国环境管制政策的发展历程可以得出，一国环境管制政策是不断发展变化的，不存在固定不变的政策，且环境管制政策的阶段性特征比较明显，这主要是受当时执政理念、环境认识、经济社会发展的影响。概括来看，我国不同时期的环境管制政策各有差异，总体上是连续向前发展的，但与发达国家先进的管理理念、完善的管理体制和协调的政策体系相比，我国环境管制政策还存在不少差距。

促进我国环境管制政策体系的健康发展所提政策建议包括：首先，在政策设计方面，我国环境管制政策日臻完善，正逐步走向制度化和法制化，今后还需在微观上进一步强化机构、企业、公众等社会组织的环境责任，为环境政策的有效贯彻执行奠定微观基础。其次，在组织管理方面，继续深化环境管理组织的体制改革，理顺和规范各环境管理机构的职能，切实改变“人人都管”却又“人人不管”的怪现象，以提升我国环境执法的力度和执法的效力。最后，在政策监管方面，应大力提升监管部门的监督独立性和公信力，深化国民的环保意识，强化公众的环境责任感，使环境违规者无处藏身。（作者系河南理工大学经济管理学院副教授、博士）

摘自《现代经济探讨》2014年第10期